如何解读国务院金融稳定发展委员会

冉学东

7月14日和15日两天召开的全国金融工作会议，市场早有预期此次会议将重点研讨改革现有监管构架，成立更高层面的金融稳定协调机构。果然不出所料，会议决定成立国务院金融稳定发展委员会。

从名称上看，首先前缀是国务院，这说明这个委员会的行政层级高于目前正部级的“一行三会”，那么这个委员会所管辖的正是三个金融监管委员会和中国人民银行，一行三会在行政序列里属于正部级，那么国务院金融稳定发展委员会有可能是副国级，或者其一把手应该是副国级。

这个设置正如笔者此前曾预计过的，在一行三会之间此前就有由央行牵头的金融协调委员会，一般是一个季度召开一次会议，这个机构的缺陷是只有议事功能，没有决策功能，只能是在讨论中达成共识，至于今后执行不执行，执行的怎么样，如果不执行或者执行不好如何处置，该机制则没有什么权力，对行政对象没有处置权更谈不上问责和处罚权，这是由于该机构虽然是央行牵头，但是央行的行政级别和其他三个委员会平级，不能行使问责和处罚权。

此次国务院金融稳定发展委员会最关键的是一个行政常设机构，具有决策权，对行政执行结果具有监管、问责和处罚权，这就具有一定的威慑力。而中国目前行政和执法行为最大的弊端，就是没有问责和处罚权，或者不愿落实，或者落实不力，纵有再好的动议和政策，最终不能落实，成为一纸空文。想必此次国务院金融稳定委员会的设立，就是为了解决这个问题。

该机构下一级前缀是“金融稳定”，表明了该机构的主要功能就是金融风险的预警、监测、预防、化解和处置与金融和风险和金融稳定有关的问题。

目前中国金融界关于金融风险和金融稳定有关的问题是比较清晰的，比如影子银行过于发达、银行信贷发放过多、企业债务增速过快、金融同业业务过于繁盛、人民币汇率贬值压力巨大、某些地方政府债务增速过快、金融机构之间监管套利、资金空转、某些企业和地区的金融风险较大等等。但是金融稳定方面事关全局，涉及金融业的方方面面，如何界定该机构行政功能的内涵和外延，还必须有具体详细的规定。

笔者认为未来该机构的功能必须定位为稳定和协调，也就是行政功能的目的主要是金融稳定，行政行为的对象主要是金融风险，行政手段主要是是协调，协调一行三会行使行政职能，而不是其他。不然就会眉毛胡子一把抓，什么都管，什么都管不好，徒然在行政职能上增加一个层级，叠床架屋，影响行政效率，形成“九龙治水’局面。

该机构的名称最终定位是“委员会”，在中国现有形成体制中委员会就是一级行政机构，比如发展改革委员会、金融监管的三个委员会，都是正部级机构。笔者查阅相关资料显示，在国务院的组成部门里，各部与委主要有以下区别：

一是从职能上讲，委员会的职能往往带有较强的综合性；部是专业职能管理机构，委是综合性管理机构，相对于部而言，委的管理范围更宽，比较偏重于宏观管理和多方协调性的管理，如发改委、国资委等。

二是各部实行部长负责制，具有较高的集权性，通常行使单项政府事务管理权；委实行委员会负责任，主任委员为会议召集人，一般负责几方面的中央政府事务的统筹、计划、改革等；作为国务院组成部门的“委员会”，其中的“委员”，除开专职者外，仍然是由相关部、委负责人（通常是副职）出任，这正是“委员会”综合协调功能之所在，它所要协调的正是若干部门的工作。比如国家发改委、国家民委，很多功能比较“虚”，没有其他部门的认同、协作、配合，是无法发挥的，这与公安部、财政部部等有很大不同的。显然即将成立的国务院金融稳定发展委员会应该符合以上对“委员会”的定位。

目前的各部委具有完整庞大的行政体系，下设各种司局，司局下设科室等等。未来国务院金融稳定发展委员会是否也跟目前的“委员会”一样具有如此庞大的设置，笔者目前不得而知。不过很可能借鉴最近几年新设机构的模式，比如国家财经领导小组的模式，常设办公室具体行使行政职能，金融领域相关正职加入委员会，研究决策相关政策，而办公室负责执行监管协调各部委的工作，这样就在监管部门里不会形成职能重叠重复的弊端，也有利于精简机构，节省行政开支，加快办事效率。

我们还应该注意到改机构名称前缀是“金融稳定发展”，而不是此前大家预计“金融稳定协调”，可见该机构职能不仅仅是协调，不仅仅是此前金融协调机制的升级版，而是更侧重于发展，如果是这样，未来该机构可能赋予更重要的金融全局规划发展的职能，类似国家发改委那样的重大决策职能，如果是这样，那么另外形成一个金融方面的“发改委”也很难说。

事实上在央行内部已经有一个金融稳定局，它是一个中国人民银行直属单位，该机构的职责是，综合分析和评估系统性金融风险，提出防范和化解系统性金融风险的政策建议；评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议；承担会同有关方面研究拟订金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范的工作；负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测；承办涉及运用中央银行最终支付手段的金融企业重组方案的论证和审查工作；管理中国人民银行与金融风险处置或金融重组有关的资产；承担对因化解金融风险而使用中央银行资金机构的行为的检查监督工作，参与有关机构市场退出的清算或机构重组工作，该局目前还具有存款保险职能，下设存款保险制度处。

央行金融稳定局的职责就是具体负责金融稳定协调，处置金融金融风险，未来是否将从央行分出，并入国务院金融稳定发展委员会，目前还不清楚。

不过在此次中央金融工作会议新闻稿中，在设立金融稳定发展委员会后，表述为“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”，那么未来国务院金融稳定发展委员会和央行的职责分工将如何决定，还需要下政策进一步更加明确。

责任编辑：孟俊莲 主编：冉学东

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