雄安新区，引领未来深度城市化？

航拍雄安新区

邵宇

中国正经历着与任何一个国家都不一样的、前所未有的城镇化过程。当我们谈到中国的urbanization时，强调的是“城镇化”，即讨论“大城市”的同时，也必须关注“小城镇”，实现大中小城市和小城镇的协调发展。国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调布局与发展城市圈的重要性。以习近平和李克强在地方的政绩表现来看，这也是他们一贯的思路，即发展城市圈、带，提升城镇化质量，促进产业集群，协调推进工业化、城镇化发展。

因此从这个角度来看，类似于“雄安新区”的创设虽然超乎人们的预期之外，但仔细推敲，完全符合本届政府对于中国城镇化发展的初衷以及未来期许的愿景。

也就是说，从新型城镇化或者说深度城市化来理解雄安新区、天津滨海园区，甚至是京津冀一体化等概念，我们会发现，在这些区域发展规划的背后，根本上都会汇集到深度城市化（新型城镇化）发展的这条主线上来。

为什么这么说？

首先，分流人口压力是雄安等新区设立的直接目标之一，而人口规模则决定了城镇化的广度。中国的人口基数决定了中国城镇化过程所面临的挑战和对世界的影响都远远大于其他国家。根据世界银行预测， 2000年到未来的2050年中国新增加的城镇人口将占全世界的16.1%，而其中绝大部分都是城乡人口的存量转变。中国目前的加速城镇化过程无疑是世界有史以来最大规模的主权经济体内的人口转变过程，将不可避免地影响全球脉搏，也决定了中国在未来城镇化道路上仍需“摸着石头过河”。“雄安新区”对于北京非首都功能的分流，事实上也是通过分流人口压力来实现，反过来人口的合理分配也是决定了整个京津冀地区城市化进程的关键。

其次，中国的等级化城市管理体系亟待改革，等级化的城市管理体制限制城镇化的空间。中国的等级化城市管理体制决定了中国是“城镇化”，而非简单的“城市化”过程。中国的“城市”概念与国外差异很大。2011年中国的城镇人口6.9亿，而“城市”却只有657个（直辖市、地级市、县级市），数目如此少的“城市”却容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口，这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于，中国的城镇是等级化的管理体系，省下面除了地级市、县级市，还有为数众多的县、镇、乡，国家发改委城市和小城镇。改革发展中心主任李铁指出，平均镇区人口1.1万人，最多的人口可达近百万人，这在国外已经是大城市了。如果我们讨论“城市化”只关注657个“城市”，要把至2050年新增的5.46亿人口全部安置在这657个“城市”，将是不可承受之重。雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，地处北京、天津、保定腹地，区位优势明显（距离北京120公里，距离天津110公里），资源环境承载能力较强，发展空间充裕（拥有华北平原最大的淡水资源白洋淀），具备高起点高标准开发建设的基本条件，根本上也是有望解决之前形成的“北京——天津——河北”这样的等级化城市发展和管理体系，解放城镇化的发展空间。

第三，雄安等新区的建设，有助于修复城乡二元体制的裂解，从而从根本上解放中国人口生产力。中国的城乡二元分割体制的改革决定了中国未来城镇化的空间仍然巨大。有人指出，若按照“城镇化=1-农村化”计算，考虑到目前中国单纯务农的人口已经不多，因此认为中国实际的城镇化空间有限。这主要是从农民的非农就业角度分析。改革开放以来，特别是1990年代以来，大规模的农民进城务工激发了中国经济的活力。随着剩余劳动力的逐渐转出和人口老龄化的出现，无限供给的非农就业劳动力将逐渐成为历史。

这是否意味着中国未来的城镇化动力不足呢？我们认为不是。中国与大部分国家不同之处在于，中国农民除了就业的城镇化以外，还有一个重要的环节尚未实现，那就是消费的城镇化，亦即“农民工”的“市民化”。我们强调新型城镇化并非城市化率的提高，而需要关注的是“半城市化”农民工的市民化及增量城市化，尤其是其中存量的深度城市化是我们的关注重点。中国存在“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度，以及“农业户籍与非农户籍并存”的城乡二元户籍制度。这种特殊的城乡二元分割体制牵涉的城镇福利、社会保障和土地利益等，导致过去30多年进城务工的农民在生活习惯、消费模式上都未能真正转变为市民模式。当然，从另外一个角度来看，当前中国城市的发展水平也尚不足以支撑起所有的“农民工”享受均等的社会福利和公共服务，这也是深度城市化的核心要义之一。

我们认为，未来雄安新区的建设过程中，解决城乡二元体制有望成为核心新区建设的核心目标之一，同时也为中国未来深度城市化发展提供充足动力。

结合国家对于雄安新区建设的定调，我们认为，未来深度城市化值得期待的地方在于：

1、重塑中国发展模式。深度城市化必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费量级的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能（投资+消费），而这正是保障中国经济在未来一段时间，长期平稳较快发展的动力源泉，如果这个城市化过程再与不管是美国还是中国的高科技结合，那么斯蒂格利茨的著名判断可能就确实会梦想成真。

这张饼有多大？特别是其中的消费增长的空间有多大？2012年中国非农户籍比例为35.29%，与2012年按常住人口统计的52.57%的城镇化水平相比，其中有约17%人口的差额。再按照世行预测的2020年中国13.88亿人口计算，如果未来城镇常住人口中的农业户籍人口全部转化为非农户籍人口的消费模式，那么将释放出2.4亿人口的消费潜力。如果再把每年提升一个点共约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将在短短8年内释放出3.5亿人口的消费潜力！

千万不要低估深度城市化或者新型城镇化将给中国带来的深远影响和根本变化。未来的深度城市化将是一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程。它不仅仅要清偿历史所亏欠他们（农民和农民工）的债务，还原经济发展的人本导向。它还将生成一个更具有效率，因此也更具有可持续性的资源利用格局和增长模式，在给予现代化生活方式条件下，提供更多人的平等的发展机会，逐步消除贫困和两极分化，并培养出一个日益壮大的中产阶层——而这一点至关重要。

2、城市管理体制创新和能力升级。合理划分大城市群管理层次，创新城市管理模式，这包括两个主要方面：一是城市群管理机制创新，都市圈内各城市的协调合作需要一个相对独立的组织进行统筹；二是行政区划调整，中国的行政区划是与等级化城市管理体制相联系的。改革开放以来，快速转型的经济体制与相对缓慢的行政管理体制转变之间的矛盾日益突出，导致区域间非规范竞争和城镇化进程滞后。为了强化中心城市的竞争力，促进区域的同步发展，行政区划调整也就成为了重要的手段。通过区划合并、撤县（市）设区等调整，减少了管理层级和行政制度障碍，直接扩大了中心城市用地与功能重组的空间，提高中心城市的竞争力和实现更大区域范围内的协调发展。

而一旦实现更高密度的人口聚集，则特别需要缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强其公共服务和居住功能，推进通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展，这就要求城市必须建立起高度智能的城市信息管理系统，以及与之紧密相连的居民信息管理系统、城市交通系统、水电网络系统、楼宇安防系统等一系列智能系统，全面融合了新一代信息技术产业各关键领域的“智慧城市”将极有可能成为解决城市精细化管理问题的最关键切入点，这必将大大提升城市的承载能力和自身运营管理能力。同时为了营造更为集约和更具可持续性的城市生活方式，需要绿色技术的大力支持，“美丽中国”战略更将环保的重要性推向空前的高度，可以设想未来污染治理、资源再生、生态修复、环保高效材料等将成为城市新的产业热点和投资方向。

3、户籍制度改革。放开特大城市、一二线城市以及改革新区的户籍制度，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份。初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。当然，基于目前特大城市的资源分布状况，恐怕现阶段也不能将户籍改革妖魔化和完美化，户籍改革只是取消制度障碍，外来人口都可以均等地获得城市的基本公共资源。要进一步长久定居并且成就事业，也还必须通过自身努力来实现，类似美国的投资移民、技术移民，亦需要证明自身的价值创造能力，积分入户应该是一种现实的手段。户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发的进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。解决问题的关键在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。

4、土地制度改革。保障农民合法的土地财产收益权。土地改革的核心理念应是平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。关键在于集体土地市场化改革，集体建设用地的直接入市、自由流转将成为政府土地政策改革的大方向。未来的土地制度改革或将主要包括两方面：其一是征地制度的改革和建设用地增值收益分配方式的调整。将看到对集体建设用地直接入市的逐步有条件确权和放行，以及对城乡结合部的更大力度的改造，如广东“三旧改造”的经验有望在更大范围内推广。其二是农村承包土地使用权的合法流转，盘活农业用地和农村宅基地，推进农业向集约化发展。这是实现农业现代化和规模化经营的基础，亦是解决农业、农村长期发展的关键手段。无论是建设用地转让的收益分配重构还是农地经营性流转，都将充分体现农民的土地权益，最终都会使得农民和农民工的财产性收入有显著提高。

5、财税体制改革。重点是建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任；完善转移支付制度和财政预算制度。《预算法》需要升级为《公共财政法案》，强化人大对全口径预算的监督，包括三公经费、预算内，预算外，土地财政和国有资本资产，这也是借鉴英国百年“光荣革命”的最重要成果。一旦公共收支开始在阳光下运行，则地方政府完全可以正大光明地进行加杠杆和举债操作，并受到市场机构的监督和市场纪律的制约。同时推进财权事权合理划分，上收部分事权，特别是那些基础性的、外部性强、跨区域的和地方政府有动力扭曲操作的事权，例如食品安全、流域环境保护、基本社会福利等。当下中国需要更多的是针对财产存量而非收入流量的税收调节，这反映出资本积累到一定程度后的两极分化的必然趋势，改变目前亲资本仇劳动的税制性质，将有利于收入分配改革的真正展开。（作者为东方证券首席经济学家）

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