三银行中标PPP项目争议再起 财政部核查武汉轨交8号线项目

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 金微 北京报道

金融机构中标PPP项目，究竟是有违PPP模式本义还是金融创新？

最近，因武汉轨道交通8号线一期PPP项目清一色的金融机构上榜而再次受关注。

昨天（2月27日），财政部PPP中心官网公布了一则发给湖北财政厅《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》称：你省武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2017年2月13日在中国政府采购网发布。公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题，请你厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告我部金融司。

《华夏时报》记者了解到，这是财政部首次对金融机构中标PPP项目发函，而这一纸公告也将武汉轨交PPP项目及背后的金融机构参与PPP模式推上风口浪尖。

金融机构中标的合理性

据中国政府采购网公告显示，2月13日，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示，三家商业银行预中标，包括：招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体。上述三家作为社会资本出资金额24.41696亿元。

中标公告显示：预成交资本金财务内部收益率为按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率。社会资本的股权持有期为25年。

据了解，武汉市轨道交通8号线一期线路全长16.7公里，全为地下线，预计2017年底通车。总投资为135.84亿元，其中项目资本金47.84亿元由项目公司股东投入，剩余88亿元通过项目公司融资解决。

事实上，武汉轨交PPP项目在行业内有两种泾渭分明的观点，一种观点认为该项目是“无知者无畏”，而另一种声音则反问：金融机构中标有何不可？

《华夏时报》记者注意到，目前PPP业内质疑该项目的声音较多，但支持的也不少，其主要观点认为：金融机构单独作为社会资本中标具有合规性基础，而且金融机构实际上起到的是真实投资的作用，稳定了项目公司的资本金，且实际上风险承担的更多。

PPP模式，政府与社会资本合作模式，社会资本的主体性涵盖较广，近年来，金融机构作为PPP模式中社会资本的参与主体开始走上前台。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）规定，本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。另外，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中描述，签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。

也就是说，金融机构作为社会资本主体，在法律上并没有限制。

不过，武汉轨交PPP项目的争议最主要还不在于金融机构作为社会资本主体参与。正如有质疑的PPP专家表示，我们并不是反对金融资本成为社会资本方，而是要看金融资本发挥什么作用。“若是金融资本能够降低项目资金成本，也能整合相关产业的资源，这样可以作为SPV联合体参与，也可以在项目后期再引入产业运营商。但是仅仅解决单纯资金问题，就要解决作为变相融资的问题。”

PPP不能任人打扮

《华夏时报》记者了解到，这个项目的运作模式为BOT。项目公司负责项目的投融资，建设，运营，管理，移交。特许经营期25年，建设期约2年。

根据该项目的合同文本：武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司都是政府方出资代表。项目公司股权结构为武汉地铁集团有限公司占32%，武汉地铁运营有限公司占2%，基金66%。

在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人，社会资本作为优先级出资人。社会资本方的资本金财务内部收益率在五年期以上银行贷款基准利率下浮3%。

社会资本方和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司、武汉地铁运营有限公司共同出资，按照法人治理结构成立项目公司。

君泽君律师事务所合伙人靳林明认为，判断PPP项目的“三维”：第一维，公共服务和公共产品领域，这是PPP的适用前提。第二维，通过风险共担和利益共享的机制，这是PPP存在的商业基础。第三维，提高公共服务和公共产品供给的质量和效率，这是PPP存在的意义。

“按照基本的逻辑，社会资本方应该与政府出资代表共同出资设立项目公司，履行PPP合同。而这个项目采购的是武汉地铁股权投资基金（契约型）的优先级出资人。应该是先有投资人，再参加磋商。基金作为投资人的话，基金应该已经设立，才能作为联合体或独自参加磋商。现在是，磋商程序启动时，基金事实上是不存在的。”

济邦咨询董事长张燎认为，这个“PPP”项目实质是“借PPP马甲，行融资招标目的”，尽管全世界对PPP概念仍然不一致，具体运作方式也多种多样，但主流意见也是我国PPP政策制订时坚持的理念是，社会资本负责PPP项目全生命期的投资、建设、运营维护责任中的主要部分，至少包含运维责任。武汉这个“轨交PPP项目”中，政府招的是拟设立的有限合伙型地铁基金的优先级出资人。“所谓绩效指标和打分极为简单粗糙，根本无法与投资巨大运营复杂的城市轨交项目的实际产出相匹配。这种指标很可能是用来糊弄公众、上级监管部门的。试想，完全不负责任运营的财务投资人能接受因自己无法管控的重大安全事故，政府应付可行性缺口补贴被完全扣除吗？”

张燎认为，强调项目有清晰的盯住最终产出的绩效指标，以及收费／政府付费／政府补贴都与绩效达标情况挂钩，以实现按效付费的目标，都是我们设计和辨识真假PPP的关键。

财政部的核查函显示：核查的主要内容是“该项目存在风险分配不当等问题”。

对此，锦天城律师事务所合伙律师刘飞向《华夏时报》记者表示，PPP实质特征是风险分担，这个项目表面上是PPP，但事实上社会资本并没有承担风险的，这次财政部首次从PPP的实质特征“风险共担”的角度进行核查，可以说是一个里程碑事件。

事实上，金融机构中标PPP项目并不是首次，近年来已金融机构直接中标PPP的案例已有青岛地铁1号线、贵阳轨道交通2号线一期等。而这些项目中标，让业内担忧的是PPP模式又有沦为地方政府融资工具之嫌，有违中央推广PPP模式的本义。

财政部发改委PPP专家库专家尹昱向《华夏时报》记者表示，金融机构中标PPP项目实质反映的“类公建公营”模式，折射出地方政府实用主义地对待PPP，都是将PPP视为融资方式错误理念在实践中的流毒，PPP要健康发展，一要纠正PPP是融资方式的认识，二要弱化依靠PPP拉动经济的冲动，三不要靠PPP解决地方政府债务(把地方债转化为未来的财政支付责任)。PPP出发点是提高建设运营效率，不是任人打扮的小姑娘。

E20研究院执行院长薛涛薛涛也认为，PPP的源头或者根本是提升公共服务供给效率，要实现这一点，需要的是通过从方案优化、建设与运营三位一体的社会资本的专业能力的发挥，而融资成本只是其中一个要素，如果抛开专业，只谈融资成本或者融资效果，那么应该不足以非要以PPP行之，地方所属专业公司做好融资工作就足够了。

责任编辑：孟俊莲 主编：冉学东

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