法律,留守儿童进城的通道

傅蔚冈

2月14日，也就是春节假期后的第一天工作日，国务院公布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》），强调要“进一步加强农村留守儿童关爱保护工作，为广大农村留守儿童健康成长创造更好的环境”。

近几年来，有关农村留守儿童的悲剧不断见诸于报端。以贵州毕业为例，去年发生了4名留守儿童在家中喝农药死亡的案例，其中年龄最小的才5岁，最大的是13岁。而就在这4名留守儿童死亡前的2012年11月，毕节市还发生了5名流浪儿童为了避寒躲在垃圾箱中被闷死事件。为什么会发生这么多的惨剧？意见给出的原因是，“家庭监护缺乏监督指导、关爱服务体系不完善、救助保护机制不健全等方面，农村留守儿童关爱保护工作制度化、规范化、机制化建设亟待加强。”那么，如何解决留守儿童现象？在我看来，根本之道是让这些儿童进城和父母团聚。事实上，国务院的文件也认为，“各地要大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件”，同时“要引导农民工返乡创业就业”，认为这是从源头上逐步儿童留守现象的根本举措。

根据2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，到2020年我国常住人口城镇化率要达到60%左右，如果照此计算，在接下来的5年中每年提高一个百分点，就意味着每年会有1000万人从农村转入城镇。而根据国家统计局的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工总量为27395万人，其中举家外出农民工数量为3578万人只占总数的13.06%。如果还是依照以往的思路，那么今后还会产生大量的留守儿童。

面对如此庞大的留守儿童群体，从法律的视角来看有哪些可以完善？在我看来有两个办法，一是要落实和完善法律中有关监护的规定，让儿童感受到家人的关爱，，切实维护留守儿童的权益；二是落实《义务教育法》的规定，尽可能的缩小留守儿童这个群体。关于前者，《意见》已经着墨很多，但是对于后者目前却关注不够。

如何让儿童进城和父母团聚？当务之急是要消除让儿童进城和父母团聚的障碍。如果依照法律规定，现实世界中并不应该存在儿童进城的障碍。比如《义务教育法》第十二条规定，“适龄儿童、少年免试入学。……父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”如果按此条文，我们就会自然理解为适龄儿童父母居住地人民政府应当为适龄儿童入学创造条件，但是在现实条件中，法律上为了方便非户籍儿童入学的规定却变成了入学门槛，比如说北京的自2014年开始的“五证齐全”。当然，这种变化并非始于现在，而是始于1992年《义务教育法实施细则》，该细则第十四条规定，“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”

粗看一下，似乎《实施细则》和《义务教育法》之间并没有多大区别，但是如果再观察，差别其实不小。《义务教育法》规定“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，这意味着只要是满足以下两个要件：1）适龄儿童；2）父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作；当地人民政府就“应当”为其提供 “平等接受义务教育的条件”。但是在实施细则中变成了“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这样就意味着入学决定权在当地人民政府之手，而不是取决于需要接受义务教育的一方。

尽管《义务教育法》中规定了非户籍子女有在其父母工作地接受义务教育的权利，但是在现实中各地政府对此设置了种种障碍，使得留守儿童群体不断扩大，最为典型的就是以北京为代表的“五证齐全”，不断提高随迁子女在当地入学的条件，甚至造成了父母亲因为子女入学而离婚的事件发生。认真思考下，当《义务教育法》规定“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”时，当地人民政府能否设置“五证齐全”等要求？或者说，这种“五证齐全”是不是违反《义务教育法》规定的当地人民政府的义务？如果人口迁入地政府违反《义务教育法》，那么受其规范性文件影响的“适龄入学儿童或者少年”有何救济途径？

《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”从这一条来看，那么很多非户籍子女的监护人可以依法向人民法院提起行政诉讼，判令当地人民政府履行其职责。但是需要注意的是，在《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围中并未有侵犯受教育权的行政诉讼，换句话说，尽管他们的权益遭受了侵害，但是非户籍子女也不可能通过行政诉讼的方式获得救济。也正是因为受教育权受损无法通过行政诉讼的渠道获得救济，因此才导致很多儿童“被留守”，也使得《未成年人保护法》第二十八条的规定成为一纸空文，即“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育。”

如何让地方人民政府履行《义务教育法》和《未成年人保护法》中规定的责任？可行的办法是根据《立法法》第九十九条第二项的规定，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”，由全国人大常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。只有落实了人口迁入地政府的责任，才能从根本上减少留守儿童数量。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长，专栏作家）

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