上海静安闸北合并，逾200个县排队等待撤县设市 大城市蝶变 小县城升级

华夏时报（www.chinatimes.cc）记者王海春上海报道 11月4日上海市市长杨雄主持举行了撤销闸北区、静安区，设立新静安区的工作大会。此前静安区的辖区面积只有7.62平方公里，是上海面积最小的行政区。与闸北合并后，静安区将告别上海最小行政区的称号，变身为“大静安”。

然而，只需仔细观察一下中国行政区划图，“大静安”的出现只不过是中国当前城镇“升级”群像中的一个缩影。在上海对行政区划调整的时候，广州、重庆、天津也正在筹备，或已经对区划进行着或多或少的调整。在中国城镇掀起的这一轮“升级战”中，已经超过200多个城镇通过撤县建区、撤县设市完成了他们的“华丽转身”，无一例外的是，他们都希望通过这种“转身”，来获得更多的资源和更快的发展。

同济大学建筑学院副院长李翔宁指出，这一现象某种程度上反映出中国城镇化过程中，城市功能也在不断改进。“城镇化最终是人融入城市的过程。我们的人口结构正在发生重大的变化，大城市对人口的吸纳能力虽然很强，但终究有一天会趋于饱和。而中型城市以及小城镇，正在逐步成为中国城镇化过程中的重要平台。”李翔宁在近日举行的上海城市空间展上说。

社科院房地产研究中心副研究员顾建发在接受记者采访时表示，中国城镇化还有较长的路要走，在这一过程中人口的迁移和产业的变化，都对城市和城镇功能提出了新的要求。“大城市区县合并，和小城镇的升级，在一定程度上都是为了适应这种新的环境和变化而出现的。”顾建发说。

做大做强

记者11月4日在北京西路1500号看到，新的静安区政府办公大楼还没有对外挂牌。经过半年多时间的重新装修，静安区行政大楼已基本完工。“听说过一段时间就要入驻了。”门卫说。

静安虽然是此前上海城区面积最小的行政区，但在经济实力上却并不弱。去年该区的GDP高达732亿元。写字楼经济，是静安最引以自豪之处。去年该区百幢办公楼的税收收入就超过了154亿元，占全区税收总额的近六成，这其中有21幢办公楼的税收贡献都超过了亿元。

两区为何要合并，分析师指出受土地面积的限制，静安经济的发展几乎接近极限。

“不断有需求涌入，但静安已经没有更多的土地来承载新的需求。静安首先需要在面积上进行突破，接下来才能在经济增长上谋求更快的发展。”仲量联行一位研究员表示，两区合并带来的决不仅仅是面积上的增加，而是经济上的强强联合效应。

对于成立新静安的必要性，上海市委书记韩正在11月4日的工作大会上指出，随着上海经济社会发展和城市建设步伐的加快，中心城区区划面积过小、资源分布不合理的弊端也日渐显现。“两区合并，有利于进一步优化城市布局，提升城市功能。”韩正表示。

对行政辖区进行调整的城市，不止是上海一个。广州、重庆、天津几个直辖市，都在对行政区划进行或多或少的调整。

广州强强合并的思路，与上海非常相似。经过一年多的酝酿，对原黄埔区、萝岗区进行“撤二建一”后，广州市今年9月组建了新的黄埔区。按黄埔对外披露的年目标，到2020年黄埔的工业总产值就要达到1万亿元之巨，财税总收入1000亿元、固定资产投资1000亿元、地区生产总值5000亿元。黄埔区区长李红卫向媒体表示，两区合并后，黄埔经济总量将跃居广州市第二，税收收入居各区第一。

与上海、广州 “撤二建一”强强联合的做法略有不同，重庆和天津对区划的调整，则更像是区域“升级”：撤县设区。

去年重庆对璧山县和铜梁县“撤县设区”后，今年5月份国务院再次批复同意重庆撤销下辖的潼南县、荣昌县，设立潼南区、荣昌区。这是自2011年以来，重庆第三次调整行政区划。

天津今年也在对区划的升级换代积极做着准备。据天津市民政局区划地名处披露，国务院已批复同意撤销天津市宁河县、静海县，设立天津市宁河区、静海区。

转型需要

沪渝津穗四个城市为何要对行政区划进行调整，专家表示这是因为在经济快速发展和人口急剧增长中，对城市功能提出了新的要求。

顾建发指出，大城市里如果面积较小的行政区划太多，意味着将加大市里的管理半径，进而降低办事效率。而城市管理将逐渐显现新的趋势：小政府、大机构。管理有着几千万常驻人口的城市，有相当一部分管理职能是通过授权，下放到区里来具体执行。“对大城市来说，区一级的机构功能如果适当增强，有利于提高整个市级系统的办事效率。”

当千万人口级别的城市，在为提高政府运行效率而调整行政区划的时候，另一个更庞大的群体也在为行政区划的调整而奋斗着。

“国内相当一部分城市，正在为如何从县升为区、再由区升级到市而努力着。”顾建发说。

在民政部下，有一个名为区划地名司的机构。区划地名司主要负责审核拟订行政区划的管理政策，以及县级以上行政区域的设立、命名和变更等。

据民政部网站统计，2014年全国共有23个县撤县设区。目前仍相当数量的地方政府，在争取撤县设区、撤县建市的名额。

湖南省内，就有多个县正在为行政区划的调整而积极准备。除祁阳县、道县已经在筹备撤县建市的申报工作，还有邵东、宁乡、桂阳、攸县四县也将推动撤县建市。有消息称，政府还支持澧县、津市合并设市。

为什么要撤县设市（区）？湖南省民政厅区划地名处负责人此前向媒体表示，“县”给人的概念往往是这个地方以农业生产为主，这在一定程度上会影响招商引资的吸引力。

像湖南这样，希望小城镇能及早“升级”为市，或成为区的地方政府，其数量相当惊人。有学者根据各地政府官网和政府工作报告进行统计后发现，已递交申请在民政部排队撤县设市的县，超过200个；而有计划撤县设市的县，则多达四五百个。

虽然竞争者众多，但仍不乏有一批幸运儿入围。

据渭南市政府网站10月底披露的消息，国务院对渭南市撤县设区进行了批复：同意渭南市撤销华县，设立渭南市华州区，以原华县的行政区域为华州区的行政区域。而在今年8月，国务院批复温州市洞头县撤县设区；秦皇岛市的抚宁县，也在8月底被批复设立秦皇岛市抚宁区。

领易投资总经理邹毅指出，从县变为区，行政级别没有太大的变化。而从财政角度，县里的财政相对独立，区的财政独立性较县要弱一些。但一字之差的背后，却与产业发展和转型有密切的关系。

“在大家传统的观念中，县级政府的主要功能之一似乎是农业。但区有融入城市的意味，重心转为工业和商业服务业的味道更浓。随着城镇化进程的加快，更多的农业人口要转为城市人口。县在容纳更多的人口的时候，如何对外吸引更有竞争力的产业，成为很多小城镇的重要课题。”邹毅表示。

一位研究人员告诉记者，县级政府当然希望一步升级到市，然而由于申请排队的县级政府数量过多，因此有的县采取了折衷的办法：由县设为区。“虽然升级没有一步到位，但也避开了撤县建市过于激烈的竞争。”上述研究员说。

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