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杨瑞龙:国企分类改革映照中国经济现实格局

作者:商灏

来源:华夏时报

发布时间:2015-11-07 01:26:41

摘要:中共十八届五中全会研究通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,在推进国企分类改革、混改、员工持股,以及国资委职责改革等方面已有了进一步落地的方案。

杨瑞龙:国企分类改革映照中国经济现实格局

中共十八届五中全会研究通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,在推进国企分类改革、混改、员工持股,以及国资委职责改革等方面已有了进一步落地的方案。中共中央、国务院上月正式公布了《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》这两份有关国企改革的重要文件,这意味着国企改革将进入全面实施阶段。就相关问题,中国人民大学经济研究所联席所长杨瑞龙教授应邀接受《华夏时报》(www.chinatimes.cc)记者专访。

杨瑞龙曾任中国人民大学经济学院院长,被认为是中国新制度经济学研究领域的领军人物。1988年在《经济研究》上发表的两篇论文中,杨瑞龙设计了双层股份制模式,在国内率先系统地设计了在政府层面的行政权、调控权和所有权分开的前提下,国有资产管理委员会、资产经营公司、股份公司多级国有资产委托代理构架。这一改革思路在后来国家体改委设计的改革方案以及深圳、上海等地的国有资产管理体制改革实践中得到了体现,取得成功经验后逐步推广到全国,并获得“全国企业改革方案设计奖”。1995年初在《经济研究》上发表的论文《国有企业股份制改造的理论思考》中,杨瑞龙率先系统地提出了国有企业分类改革战略,主张国有经济应有进有退、有所为有所不为,被新闻界称为“杨分类”。

国企改革的理论逻辑

《华夏时报》:你曾提出,国企改革迄今缺乏理论武器,但我们看到中央政府前不久在不到半个月的时间里出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》这两份有关国企改革的重要文件,对此你如何评价?其历史意义何在?

杨瑞龙:这两份文件的出台,其导向性作用非常明显:让市场经济起决定性作用,让所有的国企与社会主义市场经济更好地兼容。

面对当前经济下行的状况,如何让中国经济走上持续稳定增长的道路?从中长期增长角度看,加快推进国企改革对回答此问题具有重要意义。

《华夏时报》:按照你的观点,如果在西方经济学逻辑下探索国有企业改革,无法解释国有企业的所有权问题;如果以政治经济学为思考逻辑,则无法满足当前市场化的要求。那么,既然理论上没有统一的标准,国企改革如何真正得以推进,其成果如何评判?

杨瑞龙:上世纪90年代我做的一个研究发现,国企产权与市场经济发生兼容过程中,难以回避一个很现实的问题,那就是所谓的国有资产流失问题。其原因在于,国企产权有两个很重要的特征:一是政企不分的内生性现象;二是国企产权难以退出。因此,简单地谈论国企产权市场化就成为一个似是而非的问题。有无必要让国企产权全面市场化?当国企产权与市场发生冲突之时,二者到底谁向对方妥协?由于这些问题没有得到很好回答,所以在国企改革模式的选择上,实际并没有一种很好的理论加以现场指导。于是在那个时候我便提出,国企改革不应一刀切,而应根据国企在国家经济中所处的地位来确定不同的改革思路。我的基本逻辑是,国企可分为竞争性和非竞争性两类企业,后者不应采取全面市场化的方法加以改造,前者则可按照完全市场的原则进行改造。这一逻辑与当前中央提出的国企改革的精神基本一致。

《华夏时报》:对不同类型国企的改革,已经找到了逻辑一致的理论解说吗?

杨瑞龙:作为一个发展中的大国,国家在经济中的作用不可避免。中国所走的社会主义市场经济道路,有两个非常重要的含义:以社会主义制度为基础;整个资源配置遵循市场机制的长期规律。这就为国企分类改革提供了一个很重要逻辑:在重要领域要保持国企的主体地位。这也体现了中国作为发展中大国在与世界其他大国竞争中,其国家利益需要得到有效的保护。

我提出的这一理论,曾被认为相当重要,获得了“孙冶方经济学奖”,还被与“厉股份”、“吴市场”并称为“杨分类”。

按照这一理论,绝大部分国企属于竞争性领域,应该搞市场化。这类企业当其国有产权与市场化重组的时候,应倒向市场要求。但一步到位的完全市场化改革在中国可能并不现实,所以我提出,大型竞争性国企应以产权多样化为主,由市场决定其股权结构。而中小型竞争型国企,则应完全市场化。

《华夏时报》:关于国企,有两种针锋相对的意见。一种意见认为“国企的存在就是问题”,国企使得政府不能公正地对待国企和非国企,破坏了政府的公正性,他们在市场中不是公平竞争者,会破坏市场经济基本制度。另一种意见是“命脉”说,我们看到前不久新华网曾发表时评称:理直气壮做强做优做大国有企业。对这两种意见,你怎么看?

杨瑞龙:我认为,中国的社会主义市场经济体制决定了单一思维一定走不通。如果坚持西方经济学逻辑,做强做优做大国有企业一定错误。但如果要让市场机制决定,就一定要搞自由化,如果坚持这一分析范式,国有产权在中国就没有存在价值。但如果站在整体主义或集体主义立场看国企,可以说国有产权已经退无可退。如果继续往后退,则中国国体性质与社会主义半根毛的关系都没有。

《华夏时报》:人们说国有企业被赋予了过多的职能,既要以股东利益最大化为目标,又要保障国家经济社会安全,此外往往还要积极配合国家的宏观调控政策。而其真正的原有职能,即企业的职能却被淡化与边缘化了。这个问题该如何解决?

杨瑞龙:这个问题恰恰证明了国企分类改革的必要性。过去国企改革是眉毛胡子一把抓,理论认知上比较模糊,表现为泛谈国企改革的市场化,其思路没能界定国有产权在市场经济中的角色或地位,从而导致国企市场化改革过程中的目标多元化。解决这种混乱状况的最好办法,就是分类改革。

中国的社会结构,中国选择的体制模式,中国的改革道路,决定了中国在选择国企改革具体路径的时候,根本没办法简单地按照西方逻辑进行,也没办法简单地按照政治经济学的逻辑进行,而必须按照现有国情来进行。分类改革反映了中国体制过渡时期改革的现实理论逻辑。

分类标准谁来确定?

《华夏时报》:国企分类改革推进至今效果是否并不乐观?

杨瑞龙:我在1995年提出了国企分类改革的观点,并在1997年系统阐述了国企分类改革的路径,1999年我在有关国企改革的教材里非常详尽地分析了国企分类改革的具体分类标准。当时,我的这些研究甚至受到了一些批评和非议。

不久中央提出国企改革抓大放小,国企改革思路由此发生战略性调整,是一种进步。但我提出,国企规模的大小并不应成为国企改革抓和放的分类标准,而应按照竞争性和非竞争性来划分。

20年前我所提出的这些观点,今天来看,依然可以再次提出,因为我对相关的理论问题,当时就已经说得很清楚。

《华夏时报》:一般认为关于国企的分类管理在操作层面存在执行难度。你怎么看?哪些问题会对分类边界产生影响?

杨瑞龙:确实有难度,难就难在其涉及到具体问题。最重要的实质问题是,谁来确定分类的标准?哪些企业应该归类为商业类企业,哪些企业应该归类为非商业类企业,这个问题谁说了算?如果简单按照谁出资谁分类的标准划分,就可能存在利益格局的问题。所以,可能应该确立一些符合社会主义市场经济内在特质的硬性分类原则。

《华夏时报》:“混改”看点中垄断行业放开的局部试点是什么?市场期待有更多细则文件出台,这项改革很值得期待的红利释放有哪些?

杨瑞龙:从经济学角度看,分类改革是中国国企改革的新的制高点,而混合所有制改革在上世纪90年代就已是一个被广泛接受的概念。从股份制改造开始的那一天起,混合所有制改革就是一个很现实的制度安排。现在再次提出混合所有制改革,是进一步认同现有国企产权里可以包容多样化的产权主体,而其当前最有积极意义的就是产权多元化开始进入传统意义上的由国有产权一统天下的行业。它首先可能会改变自然垄断行业的主业;其次可能会影响到自然垄断行业的辅业使其更多走向市场化;第三是员工持股制度可能进入原先禁止进入的行业;第四是员工持股制度可能会为下阶段建立重要国企关键人物激励性报酬机制创造条件。

总体来看,混改现阶段可能会对强势国企产生改革意义。

《华夏时报》:此次《指导意见》再次强调混合所有制改革要引入非国有资本参与,比如出资入股、收购股权、认购转债、股权置换等;鼓励国有资本入股非国有企业;探索实行混合所有制企业员工持股。可以说,历次文件都可以看出政府对同一问题的重视,但现实情况却是“稀释性股权多元化”成效不彰、小股东未能“当家做主”而无法形成“资本力量”。你认为根本原因何在?

杨瑞龙:现实中人们对混改不太满意的主要原因在于,首先是民营企业进入壁垒还很高,有人担心混改可能会动摇国企的基石,而且可能会导致国有资产流失。在国企本来具有强大垄断优势的行业,不应让民营企业进入。也有人担心民营企业的进入可能会出现被“关门打狗”等问题。

我认为,讨论混改的这些问题,还应回到国企分类改革的路径上,因为如此就比较容易确定改革的分类标准。

混改无边界,应由市场来决定股权结构。比如,大型竞争性企业的股权结构,就应由市场来决定。

混改只是手段或路径,最终目标是完成非国有化改造。

国资委的功能要变?

《华夏时报》:对于中国国企治理的目标,你怎么看?为促进治理目标的实现,可采用哪些有效的激励机制?

杨瑞龙:接下来的一个比较大的难题,就是国资管理体制改革。新的文件规定国资委今后的主要任务是管资本,这意味着中国的国有资产管理体系将重新改造。今后地方国资委对于地方国企的管理模式将参照淡马锡模式。中央政府的国资委对于央企的管理模式是通过管资本,通过资本控制,通过对央企授权经营,对集团公司构建类似淡马锡那样的管理模式。

所谓管资本有两个核心问题:第一,国资委的功能要改变。第二,国资委要通过授权经营模式管理央企。这要求国资委重新定位改造,进行战略上的收缩。这样的改革,其前提是国企分类改革取得突破性进展,否则改革将无法落到实处。

《华夏时报》:当前国企股东监督机制仍不成熟,公司的控股股东包括国有股东过度使用甚至滥用其控股权已成为较普遍的现象。其关键在于制度没有得到严格执行。那么,其原因又何在?

杨瑞龙:政府的过度作为和不作为的主要原因在于,当国有产权被政府代理的时候,存在一个廉价投票权问题,其核心是没有人对国有股的损益承担责任。这导致代理人容易被收买,当他被收买时,容易不作为。当他没被收买时,则有可能乱作为。这恰恰证明了国企改革的必要性。

解决问题的核心,还是要回到国企分类改革的前提之上,否则就有可能导致国有制改造的失败。

改革如何落到实处?

《华夏时报》:国企改革新的两大文件出台对于市场而言,是利好还是利空?宏观层面是否影响有限?我们看到企业界有种声音认为,国企改革不应止于纸面,关键在于落实,否则再好的方案都是白搭。如何看这种担忧?

杨瑞龙:新的文件为下一步国企改革提供了新的空间,至少理论上是这样。这包括国企分类改革,也包括国企混改进入到国企占绝对统治地位的领域。对于文件提出的一些改革原则,如何细化和更具操作性,这是一个重要问题;而文件实施过程中如何重组利益结构,也是一个重要问题。如果这两个问题得不到很好的解决,则文件仍只会是挂在墙上的东西。

比如分类原则和标准是否能够落地?比如自然垄断行业的混改能否打破某些障碍?特别是那些竞争性国企的改革能否以更大的幅度放开,让民营资本进入后加以改造?

《华夏时报》:在明确国企改革分类标准后,混改如何进入加速落地阶段,国改配套方案近期是否有望陆续落地?

杨瑞龙:任何改革都是利益结构大调整。有关国企混改的文件十八届三中全会就已出台,两年多过去了,实际落实正在进一步加强。伴随着分类改革,国资改革能否相应跟进?对国企领导人的激励机制能否跟上?关键的关键还是文件落实问题。

《华夏时报》:对于进一步的深入改革,你有何建言?

杨瑞龙:30多年的改革经验告诉我们,市场机制、市场导向尽管存在缺陷,但它却为中国经济输入了活力,所以,市场化改造应是个基本原则,市场机制应扮演主导作用。但中国的市场化道路不可能从原点开始,历史也不可能给我们重新再来的过程,而只可能在现有基础上前行。因此,我们不能回避政府应发挥的作用。如果背离这一点,则中国经济的后发优势将无法发挥。但最根本的一点是,市场机制必须发挥基础性作用。因此,国企分类改革非常恰当地反映了中国经济的现实格局。

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