20年合并传言一朝落空 国税地税依旧“分灶吃饭”

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 胡坤 北京报道

从1994年国税地税分立之初，两者将会合并的传闻就没有停过。而现在，这一传闻终于被画上了句号，但也有可能是暂时的。

10月13日，《深化国税、地税征管体制改革方案》(以下简称《方案》)正式出台，显示国、地税仍将维持现有两套体系不变。

“在目前情况下，国税和地税保持分开有它的合理性。”中税网税务师事务所总裁王冬生告诉《华夏时报》记者。中国法学会财税法学研究会会长刘剑文也表示，国税和地税分开的框架，是由目前中央和地方之间的央地关系所决定的，至于这个框架之下出现的一些问题，可以通过体制和制度的改革来解决。

“国税和地税暂不合并，有利于保持两支税收征管队伍的积极性。”财政部财科所研究员王泽彩认为，理性分析目前现状，国税、地税继续分置利大于弊。不过他同时也指出，从长远考虑，还需要冷静、妥善思考其分合的问题。刘剑文也表示，未来不排除国税和地税合并的可能性。

合并是个伪命题

中央全面深化改革领导小组十七次会议通过的《方案》并未明言国税和地税的分合问题。但《方案》提出，要深化国税、地税征管体制改革，发挥各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题。业内人士普遍认为，这意味着目前两套征管机构并立的格局不变，国税和地税合并的传闻也再次落空。

在1994年之前，我国从中央到地方只有一个税收征管系统。在这一年分税制改革之后，中央财政和地方财政开始“分灶吃饭”， 全部税种在中央和地方之间进行了划分，税收征管系统也开始一分为二，国税主要负责征收中央税、中央与地方共享税，地税主要负责征收地方税。

不过，从这两个税收征管机构诞生的那一天起，关于其合并的传闻就此起彼伏。业内有不少人士认为，国税、地税合并是迟早的事情。到2013年前后，营业税改增值税(以下简称营改增)开始在全国各地陆续展开之后，这一传闻达到了顶峰。

营业税是地方最主要的税种，由地方税务机关负责征收，而增值税为中央和地方的共享税，一直由国税部门征收。业内人士普遍认为，随着营改增的推进，地税部门的业务会逐步大幅萎缩，从而失去存在的必要。当时最常见的传闻“版本”，是将地税拆成三部分，一部分划归国税部门，一部分划归财政部门，最后一部分划归其他政府机关。

不过，这些消息后来逐一被证伪。国家税务总局原副局长许善达当时在接受媒体记者采访时明确指出，把地税取消是“不可能的”。

“大家对这件事情都存在误解。”刘剑文指出，很多人认为中央正在考虑合并国税和地税，但其实并非如此。

中央在2013年10月的十八届三中全会上发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这份文件是改革的顶层设计，其中明确提出要完善国税、地税征管体制。“这份文件里关于税收征管体制已经写得很清楚了，根本没有提合并的问题。”刘剑文说。

“合与不合根本就不是一个问题。”王冬生也指出，这次的《方案》也没有提国税和地税合并的事情，对于中央来说，国、地税合并其实就是一个伪命题。

短期内难合并

“从我们纳税人的角度讲，肯定是合并好，这一点不用多说。”一位企业的财务人员告诉本报记者，现在企业缴税要跑两个地方，面对好几个税务部门，准备多份文件，缴税成本太高。

企业缴税的成本高，税务机关征税的成本也不低。IMF此前发布的一份公告称，中国的税收成本是美国的4倍。国家审计署曾经抽查过236个基层税务局，发现人均支出超过9万多元，人均办公面积超标58%。而且，国税局、地税局有时征收同一个税种，会产生利益冲突，两者甚至出现恶性竞争。此外，国税和地税对企业交叉重复征税、出现问题后互相推诿扯皮等现象也在一定程度上存在。

不过，接受本报记者采访的业内专家普遍认为，不能因此就否定国税、地税分立的必要性。

王冬生承认，目前的税收征管体制确实存在一些问题，但这些都是方式方法的问题，而不是方向性的问题，可以在原有框架之内逐步解决，而不用把这个框架推倒重来。“将国税和地税合并也不是不可以，但合并以后，这个机构到底听中央的还是听地方的？各自的利益如何保障？”他认为没有必要做根本性的改变。

“不能只从成本和效率上来考虑这个问题。”刘剑文也指出，目前国税和地税并立的格局是由中央和地方的关系所决定的，是由中央和地方各自的财权和事权相匹配所决定的。目前最迫切的，不是国税和地税形式上的合并问题，而是其各自功能如何强化的问题。

十八届三中全会赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。刘剑文认为，为了更好地适应国家治理的需要，国税和地税应该在厘清各自职能的前提下，发挥各自的优势，推动各自服务的深度融合，而不仅仅只是人员和部门的合并。至于地税，他认为不仅不应该被拆分合并，还应该适当扩大一下其职能，除了地方相关的税收外，凡是涉及到地方的各种费用、基金性收入，都应该由地税来负责征收。

王泽彩表示，国税、地税部门暂时保持分开，有利于巩固消费税、资源税、营改增等现代税收制度改革的已有成果。而且在目前财政收支矛盾加剧的情况下，保持两支税收征管队伍的稳定和积极性，有助于实现财政收入持续稳定较快的增长，对于发挥税收杠杆的拉动作用，促进经济加快复苏并实现稳步增长有着重要的意义。

不过，王泽彩指出，国税和地税必须要科学界定好自己的功能边界，避免或减少征管职责交叉重叠，要规避一户企业多个税收征管部门管理的情况。他还表示，从国税、地税合一的上海等地的情况来看，其税收成本、税收质量、税收效率等优势特征无可争辩。从长远来看，国税、地税的分合问题还需要再斟酌。

王冬生告诉本报记者，国税和地税短期内合并的可能性很小，因为分税制和央地关系这两个前提在短期内不会有大的变动。刘剑文也认为，在一个相当长的时间里，国税和地税确实不太可能合并。不过，他同时指出，未来随着经济体制和税收征管体制的发展，为了适应国家治理的需要，也不能排除国税和地税合并的可能性。

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