首都功能调整应“以人为本”

近期北京行政规划调整举措频频，各种动向引人猜测，如通州区的发展方向等，也引起了房地产市场的喧嚣。不过，对北京规划调整的关注不应只集中于具体区划的调整，还应考察这种调整如何顺应京津冀一体化这一国家战略的整体要求，在此基础之上明确北京市的定位与功能。

8月24日北京市政府发布《北京市新增产业禁止和限制目录（2015年版）》，将此前划分的四类功能区（首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区）改为三类，按照城六区、城市发展新区、生态涵养发展区这三类功能区来确定禁限产业目录。此前北京曾将东城、西城、崇文、宣武和石景山五区划为“首都功能核心区”，朝阳、海淀、丰台三区划为“城市功能拓展区”，现在这一划分则被取消。由此可见北京市的城市规划调整是朝向更加简化的方向发展。事实上，在传统的所谓旧城区之外，建设新区，更多承载促进经济发展角色，同时兼顾生态环保需求，这是现代大城市发展的普遍方向。

北京的规划设计调整还在继续推进之中，更具体的计划还有待出台。但北京发展战略之所以需要调整的一个原因，是要明确北京作为政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的功能，而适时地卸去北京的一些经济功能。北京的一些非核心的功能逐渐向外转移，以首都作为中心点，让周边地区多层次地承接北京的功能，这有助于形成一种梯次发展的局面，既避免北京与周边地区争利，也防止双方相互推脱和卸包袱。

疏解首都功能的另一个原因是所谓的“大城市病”，即交通拥堵、大气污染等问题。不得不承认，近年来北京的雾霾、拥堵等现象的确严重，但另一方面也要看到，人口和经济资源向大城市的集中，是规模经济效应的必然要求，降低了交易成本，提高了经济效率，这是市场发展的自然结果，这样的趋势不宜强扭。所以，在实现疏解首都功能目标的过程中，政府应当通过各种经济杠杆和公共政策手段进行疏导，以城市规划和公共投资作为引导，主要发挥市场的功能来吸引经济要素的流动与重新积聚，而不宜采取强制性推进的方式。

近年来北京市控制人口上限，禁止和限制某些产业，将高污染产业和低端产业向周边城市转移，有其必要之处。但是，政府主导的城市规划必然是有缺陷的，因为官员并不能掌握全部信息，其不同的政策目标之间必然产生冲突，一味以控制、禁止、限制措施作为主要的调控手段，也可能会对一些经济活动和人群产生误伤效果。同时，如果过度把人口视为负担，过度关注如何以户籍、限购等方式控制居住人口的增长，也容易陷入某种计划经济式的误区。城市管理者应该重视的是如何提高治理水平，同时在周边创造普遍的经济增长和就业机会，自然能引导人口合理分布，达到行政方式所难以实现的效果。

由此而言，要在纠治“大城市病”的同时确保城市的繁荣发展，就需要改变行政主导的城市规划方式，遵循更加“以人为本”的思路，形成一种扁平化、高效率、多方参与治理的城市管理新模式。城市规划的决策和执行权不能完全集中在政府手中，而应该有广泛的参与，建立起公众制约的机制。不仅有户籍的居民，而且其他的长期居住者也对各项发展政策有一定的发言权，这才有利于城市的长久发展以及亲和力、吸引力的提升。

城市的灵魂其实是人，所以城市市民需要更多地参与到城市规划与管理中来。在政府做大方向上的规划和引导的同时，发展基层性的社区自治管理模式应该成为未来的重要思路之一，因为只有一个地区的居住者最明悉自身的需求，最知道什么样的规划最有利于地区的发展。这就需要建立公众参与城市治理的基础性的制度，重视居民委员会、街道办事处等基层组织的作用，广泛征集公众意见，对城市规划进程进行意见反馈，并发挥重要的监督职能。

同时，在疏解首都功能的过程中，必须避免首都向周边地区甩包袱的倾向，因为京津冀一体化必须实现该地区的全面发展，才是具有可持续性的模式，北京与周边地区应该形成一种相互促进的共生关系。长期以来北京对京郊地区的发展产生了一种“虹吸”作用，导致了一个“环首都贫困带”的出现，出现了北京“在孤独中繁荣”的尴尬景象。而北京与周边地区在经济发展水平、社会治理质量等方面的巨大差距，是京津冀一体化的一个巨大的拦路虎。为了破除这个障碍，现在北京就应该更多地发挥辐射与扩散经济机会的作用，在自身产业升级的同时带动能产生GDP和就业机会的产业向周边地区合理转移。当然要实现这一点，与周边地区政府治理的优化也是分不开的。

京津冀一体化的最佳未来在于，将这个地区打造成一个打破行政垄断，打破地方保护主义，不同城市与地区的管理者之间同心同德、合力协调的模本，同时推动公民权利的平等和基本公共服务均等化，让不同户籍的人群都能在北京安居乐业，真正成为中国城市管理改革和城镇化的榜样和“首善之区”。

（作者为资深财经媒体人）

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