警惕福利分房借保障房名义复活

    7月3日北京市国土资源局通报了今年上半年土地供应计划，其中一项内容吸引了大众的眼球。负责人表示将进一步鼓励国有企业利用自有用地建设自住型住房。事实上，相关传闻由来已久，2013年便有报道称，北京市将对企事业单位在自有土地上建“自住型改善型商品住房”开绿灯。

    广州市的行动更在北京之先。2010年广州推出史上最大规模保障房建设计划，按计划有四个省市拿出国企自有用地建设保障房，总共将建设40.96万平方米，这是国企首次拿出历史空闲用地建保障房，而且被广州视为一种新建设模式。根据广州的规划，在这些土地上建成的经济适用房，将优先解决国企中符合广州市住房保障条件的职工家庭住房问题，其余才向社会上符合申购条件的家庭出售。

    近年来一些地方政府想“盘活”国企闲置用地，具体的动机也许是想要解决保障房建设用地不足问题，不可否认，这也的确是一个现实的问题，然而，在这看似合理的举动背后，却隐含着巨大的法律问题与公平隐患。其实，这种只面向特定群体建设和出售，或者特定群体有优先权的保障房，实质上趋向于福利分房。1998年中国开始住房改革，停止了实物分房，实行全面的住房分配货币化，而最近出现的这种新做法，完全与既定改革方向背道而驰。

所谓国企的“自有用地”从来都不是一个严格的法律术语。按法律规定，所有城市土地都是国有土地，划拨给国企的土地只是让其为生产经营目的而使用，只能是“自用地”而不可能是“自有地”。所有的土地都必须遵守土地用途管制规划，生产经营用地不能随意转为开发建设住宅。如果允许直接转换，将带来土地出让金的流失，相当于国有资产受损。通常，土地用途从工业用地转变为住宅，会带来大量的价值增益，这些增益应该纳入财政，由政府用来提供公共服务，而现在的做法等于是，这部分增益直接转化为了企业内部职工的福利。

一方面，许多国企员工的收入要高于社会平均水平，另一方面，这种保障房或经济适用房的分配，也可能按照国企内部论资排辈的逻辑，而可能给一些有权势者钻空子。按照现行法律规定，经济适用房在住满五年之后，就可以在按房屋成交额的10%补缴综合地价款之后，按市场价格出售。由于当前商品房的价格通常会远远高于经适房，所以在出售时仍有巨大的利益空间，这无疑会刺激寻租腐败行为。

如果政府真要解决保障房用地不足问题，正确的方法应该是将这些国企的闲置地统一收储，纳入保障房建设用地之中，在建成经适房之后由所有符合条件的家庭申购。未经有关部门调整土地用途就将这些土地投入住宅建设，不仅是对保障房政策的违反，而且是对土地使用规划政策的违反。

根据此前的一些报道，北京一些国企的做法是，房屋产权归单位所有，员工购买后只能居住，没有产权证，不能转卖。这不由得让人联想起在农村集体土地上修建的小产权房。而现在，在政府的“鼓励”之下，这样的自建住房或将“合法”进行，甚至购买者可以按经适房的标准在五年之后上市交易。而在小产权房方面，虽然社会舆论一直希望为其规范和正名，政府却一直表示小产权房是非法，不予确权发证，并发起行动来进行清理。如果现在公开允许国企这么做，难免会有人质疑是只许国企放火不许农村点灯，更何况一些国企所处的地段极可能产生价值增益，要远远高于农村集体用地和宅基地。

这一现象凸显了中国保障房政策的整体性缺陷。中央虽然提出了保障房的建设计划并下放到地方，但无论是地方政府还是房地产商，都没有多大动力去建设真正满足低收入群体需求的保障房。地方政府因为担心土地财政受影响，不愿意把可用于商品房开发的土地用于保障房建设，在保障房方面也未投入足够的财政资金。在利益驱使下，地方政府想出很多“曲线救国”方案，比如允许国企建保障房，或者收购商品房作为保障房，这会导致保障房偏离了其应有的公益性质。这些做法还可能会造成乱象，很多不符合申购条件的人住上了保障房，其面积和配套设施都远远超出保障房水平的豪华保障房。据报道，很多地方把国企员工带有福利性质的分房都作为保障房上报，制造完成任务的假象。

按照相关文件，经适房的目的应该是“真正解决低收入家庭的住房需要”，而允许一些国企建设优先照顾内部职工的“经适房”，无疑与此原则相悖。近年来各地保障房演变为福利分房的情况已经屡见不鲜，整个保障房政策正在经受社会各界严厉的考问，在这种情况下，怎能允许福利分房以“合法”形式公开复活？

事实上，在没有一个完整的顶层设计和严密的制度保障规范下，保障房建设大规模上马，泥沙俱下也在所难免。北京大学经济学院教授平新乔在2012年调研后发现，在“大跃进”建设保障房背景下，恐怕至少有一半实际是福利分房。中国的保障房亟须回归其公益属性，而不能再成为助长贫富差距的工具。

在保障房的种种乱象激发强烈社会舆论反弹的情况下，地方政府应严格收紧对保障房建设和分配过程的监督把关，而不是堂而皇之地鼓励新的福利分房，有违住房改革宗旨。有关部门应对此种做法的性质做出明确认定，加以严格规制，以维护社会公平。当然，加强监管恐怕不是唯一的出路，因为很多风险防不胜防，对行政部门构成了不可能完成的任务。所以，保障房建设的大方向也应该反思。是否应该以易于管理、更灵活、寻租空间小的廉租房作为保障房的主体，是否应该顺应整体住房货币化改革的趋势，对低收入群体主要实行货币而非实物形式的补贴等，这都是亟须探讨的问题。

（作者为资深财经媒体人）

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