谁来为抗生素污染水土买单？

    抗生素滥用并不是一个新话题。但最近中国科学院广州地球化学研究所发布的一项研究结果还是让公众大吃一惊：2013年一年中国使用抗生素16.2万吨，约占世界用量的一半，其中52%为兽用，48%为人用，超过5万吨抗生素被排放进入水土环境中。与国外相比，中国河流总体抗生素浓度较高，测量浓度最高达7560纳克／升，平均有303纳克／升，而意大利仅为9纳克／升，美国为120纳克／升，德国20纳克／升。排放强度上，珠江流域、海河流域、长江下游流域为中国最高，珠三角、京津冀部分地区的抗生素年排放强度为79千克／平方公里至109千克／平方公里。

    专家介绍，环境中抗生素的来源包括生活污水、医疗废水以及动物饲料和水产养殖废水排放等，而养殖业滥用抗生素是最主要来源。在此前的印象中，抗生素滥用只是存在医药领域。也正是如此，由原卫生部制定并于2012年8月1日起实施的《抗菌药物临床应用管理办法》更是被称为“史上最严限抗令”，该办法将抗菌药物分为非限制使用、限制使用与特殊使用三级管理，明确规定了不同等级医生的开药权限，严重违规使用抗菌药物的医生将被吊销执业证书。医生滥用抗生素的现象得到了一定程度的遏制，但没料到，畜牧行业的抗生素使用在大幅度增加。

    为什么饲料中要大量使用抗生素？这和现代养殖业的特性有关，现代养殖业有两大技术特点：为了快速育出体积大的猪、禽，就要饲喂动物蛋白质；为了防止猪、禽生病，就要注射抗生素。上个世纪，美国国会技术办公室曾指出：“当前的养殖业集中在高产量、高密度、令人窒息的养殖环境中。某种程度上，定期使用抗生素使得这种养殖模式得以维持。”用抗生素饲喂的现象普遍存在包括猪、奶牛、鸡鸭等各种大型养殖场。简而言之，使用抗生素最直接的原因是有利可图，在动物的饲养周期中投喂少量药物，可以在拥挤的饲养条件下确保动物健康，提高产出和减少防治成本。但是这种方法可导致细菌产生耐药性，且这种耐药性可通过环境、食用上述动物的肉制品等方式传播至人体。

从国外规制抗生素的经验来看，在严格限制抗生素使用的最初几年时间里，动物疾病都会有大幅度增加。以欧盟为例，从2006年1月1日起，其所有成员国全面禁止动物使用抗生素促生长饲料添加剂。但这样做的成本巨大，养殖业的成本提高了8%－15%。在最初两年里，瑞典养猪业至少多消耗了7万吨饲料，而猪仔腹泻的发病率也从1％－15%提高到50%。丹麦养殖业禁用抗生素的第一年，生猪的发病率达到历史巅峰。所有这些直接成本，大都是由农民和农场主承担，当然，政府可以以农业补贴的形式返还给农民和农场主。

并不是所有国家的农业生产者和利益相关方都愿意承担这种成本。以美国为例，养殖业与细菌耐药性之间的关系早在1972年就被美国食品与药品管理局（FDA）成立的特别调查小组所证实，而且FDA于1973年通过一项法规要求有关公司提交研究报告，证明在动物饲料中使用某种药物不会促进人体内的病菌产生耐药性。1977年，FDA向美国国会提交了禁止在动物饲料中使用青霉素，限制使用四环素和金霉素的建议，但这一建议遭到了制药业和农场主的联合抵制。制药公司和养殖业的代表认为这是“对自由企业的攻击”，限制令一旦颁布，将大大增加动物养殖的成本，畜牧业将无法满足市场对肉类的需求。在农业和制药业的利益主宰下，国会以“缺乏决定性数据”为由否决了FDA的提案。根据时任FDA局长唐纳德·肯尼迪的说法，当时已经有足够的证据证明限制抗生素使用的合理性，但来自农业和制药业的激烈反抗，使他们输掉了那场战争。

这种状况直到2013年才有所改变。2013年12月，FDA表示正开始逐步禁止在食用动物的养殖过程中使用一些关键的抗生素，这项改革会在三年内生效，这是数十年来联邦政府首次认真着手限制抗生素在农畜饲养中的广泛使用。之所以FDA态度会如此强硬，一是因为环境变了，大量的研究证明对人体健康非常重要的一些药物的有效性减弱，以及对抗生素产生耐药性的一些细菌导致的死亡病例数飞涨，要求采取行动的呼声日渐加强。食品生产商为了应对这种呼声，不得不宣布会遵守新规。二是监管规则发生了变化，此前FDA的规制要禁止饲料使用抗生素从而遭致农场主和医药公司的反对，而这次则通过信息披露和限制抗生素使用范围等更为缓和的方式，把斗争矛头只对准农场主：FDA要求抗生素的生产厂家在标签上做出改变，这样农场主们再使用这种药物来刺激动物生长就是违法，而医药公司则并不会因此而承担相关法律责任。同时，FDA还要求有执照的兽医监督抗生素的使用，这其实就是要求，农场主和牧场主想要为他们的动物使用抗生素，就要先取得处方，而此前畜禽生产商去当地的饲料商店购买抗生素则无需处方，完全没有任何监管。

从美国的例子来看，中国限制抗生素使用的道路并不会平坦。从农业部网站得知，曾有两个全国人大代表的提案谈及兽用抗生素的监管和规范使用，而从农业部兽医局的答复来看，目前对兽用抗生素的使用也有各种严格限制，从抗生素类饲料添加剂的审批、抗生素类饲料添加剂监管和抗生素类饲料添加剂使用都建立了严格的规范。用兽医局自己的话来说，“实施兽药标签和说明书规范行动，严厉打击标签和说明书擅自改变适应症、改变用法用量等严重影响兽药安全使用的违法违规行为；加强兽药安全使用技术培训和指导，陆续发布了禁限用兽药清单、兽药休药期规定等安全使用规定。”

尽管有这么多的规定，但是兽用抗生素的使用并未得到根本扭转。问题何在？一是违法成本低。《兽药管理条例》第六十二条规定：“对饲喂了违禁药物及其他化合物的动物及其产品进行无害化处理；对违法单位处1万元以上5万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”这意味着违法使用抗生素的机构和个人即便被执法者查出，最多只需要5万元的罚款，而这和其使用抗生素的收益相比则是九牛一毛。二是抗生素药物残留监控体系还不够完善。如果检疫严格后含有抗生素残留的农产品进入市场流通的难度加大，那么生产者就会有激励少使用抗生素药物，从而达到在源头上减少抗生素使用的目的。

当然，还有一个关键的要素在于，减少抗生素使用后农产品生产者的收益会不会减少。如果技术上存在一种不使用抗生素也能降低动物发病率的药物，那么生产者自然就会弃用抗生素，而这还有赖于饲料业的技术进步。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

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