美国两党分歧恐拖垮TPP谈判

丹尼尔·埃肯森

    2015年5月22日，美国参议院以62票赞成、37票反对通过了《贸易促进授权法案》（简称TPA）。同时还通过了2015年《贸易调整援助法案》（简称TAA）。TPA在参议院通过主要应归功于参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔、参议院财政委员会主席奥林·哈奇、财政委员会二号人物罗恩·怀登。

    但接下来TPA闯关众议院、跨太平洋伙伴关系协定（简称TPP）谈判都将是个漫长、不确定的过程。TPA能否在众议院获得足够的票数是对筹款委员会主席保罗·瑞安、众议院议长约翰·博纳和总统奥巴马的说服力和政治才干的考验。要争取到两党的支持不容易。

    参议院通过TPA法案把TPP谈判推入了“最后阶段”。但谈判将如何收尾、最终协议多快能达成还很不确定。肯定的是TPP协定进入国会投票阶段最早是2016年初。也就意味着TPP谈判很可能会进入2016年新旧总统交替的跛脚鸭时期、或是下一总统任期、第115届国会时期。

两党各自为阵

    由于民主党和共和党在贸易问题上一向存在分歧，奥巴马在过去的六年一直对推动贸易促进授权法案有所犹豫。TPA法案本该在一开始就助跑TPP谈判，但由于奥巴马一方面有意避免与国会中不支持其贸易政策的民主党议员产生矛盾，另一方面又过分自信TPP协议能弥补以往贸易政策的不足，从而让民主党没道理反对TPA法案，于是他在最开始选择了搁置TPA法案。等到奥巴马终于发现如果没有TPA辅助，TPP协定也难以达成时，他才不再拖延推动TPA。2014年中期选举之后奥巴马开始支持TPA和TPP，而民主党内部也不可避免地出现分裂。奥巴马获得了国会共和党中支持贸易自由化阵营的多数支持，他们把TPA看成是贸易自由化过程的不可或缺要素。然而另一部分共和党人害怕奥巴马权利壮大，因此加入到民主党反对TPA的阵营。民主党总统选举候选人希拉里深谙其中的政治因素，拒绝表达立场。

    为了确保TPA能顺利通过，立法者提前做了大量的准备工作。4月底，参议院财政委员会和众议院筹款委员会通过了四项贸易法案：2015年两党国会贸易授权法案（即最新版本的TPA）；2015年《贸易调整援助法案》（TAA2015）；2015年《贸易便利和执法法案》(海关再授权法案)；2015年《非洲增长与机会法案》（2015AGOA）。

    TPA能够把已经被总统批准的贸易协定推上国会审查程序的“快速车道”。而 TAA法案则为受到进口和服务外包冲击的美国劳工提供职业培训和经济援助，并规定每年拨款4.5亿美元，有效期至2021年6月30日。作为TPA法案的配套法案，TAA法案通过是为了赢得更多民主党人的支持。然而在国会全员表决时，TAA法案首先遭遇了阻截。该法案的目标、成本、效益受到了共和党人以及少数民主党人的质疑。把TPA和TAA捆绑起来还面临一些问题。由于国会大部分共和党人支持TPA但不支持TAA,而大部分民主党人支持TAA、不支持TPA,领导层正在考虑允许对TPA和TAA分别进行投票。他们希望的结果是TPA能依靠共和党人(以及一小部分民主党人)的支持获得通过，而TAA则能倚赖民主党人（和一些共和党人）的支持。

    参议院通过的TPA法案中包括一项条款，该条款不允许列入“贩卖人口黑名单”的“第三类”国家与美国进行大型贸易合作。然而属于第三类国家的马来西亚正在与美国进行TPP谈判。该条款的提出人民主党籍参议员鲍勃·梅内德斯之后企图修改条款语言，把“采取了切实措施改进人口贩卖现状的国家”排除在“第三类”国家之外。但这一修正并未真正实现。为避免将来TPP谈判不符合TPA“快速通道” 启动条件的情况出现，TPA条款中的该措辞仍需想办法进行修改。

    与此同时，参议院通过的法案中还有一项条款涉及《制造业促进法案》改革，近些年改革过程中共和党在“专项拨款”问题上一直存在分歧，共和党核心干部一直坚定地反对“专项拨款”。“专项拨款”上的分歧可能会阻碍《关税再授权法案》在众议院通过，然而在“货币和贸易救济措施”上的分歧是更大的阻碍。

    另外，美国国会仍未在美国进出口银行重新授权问题上达成一致。参议员玛莉亚·坎特维尔和林赛·格雷厄姆威胁说，如果不对进出口银行授权问题进行投票，他们也将给2015年的新贸易法案投反对票。 参议院多数派共和党领袖米奇·麦康奈尔同意在本月安排时间进行投票。目前进出口银行授权问题还未对新贸易法案审议结果带来直接影响，但要警惕其给本月的TPA法案审议造成致命一击。

复杂的时间轴

    众议院目前正在审议贸易法案和海关再授权法案，6月底TPA的命运将揭晓。如果TPA通过，美国贸易议题的重心将转移至TPP谈判上。TPA一向被认为是横在TPP谈判路上的障碍物。但其他一些阻碍因素也越发彰显。TPP谈判的最后阶段总是在结果呼之欲出时候成为泡影。而且在谈判过程中可能因为一些意外的要求阻碍谈判进程。还有一些棘手的难题被留在最后等待解决。因此不难想象在这个与12国间酝酿了近十年的贸易协定的前方还有更多难题。

    比如投资者-东道国争端解决条款问题；是否从TPP中剥离烟草业；是否会有分别针对12个国家的不同关税条款和规则；马来西亚政府采购政策是否偏袒土著居民；日本、加拿大、美国是否会像澳大利亚和新西兰期望的那样开放所有农产品市场等等其他很多问题。

    根据TPA法案的时间轴来看，假设TPA法案在6月30日之前通过，TPP协议在7月31日之前达成，协议签署则至少要到11月1日，这是由于从协议达成的消息出来到总统正式签署协议中间需要90天。此后，行政机构将需要60天的时间为法案提出修改建议，美国国际贸易委员会将用长达105天时间来评估法案的经济影响。然后政府将要确定协议的最终版本，30天以后才可以公布，公布之后，众议院将在60天以内进行投票，参议院则在众议院投票之后的30天内进行投票。如果法案在国会通过，总统才能够把协议内容写进法律，并宣布开始施行。因此，假设TPP协定在11月1日签署，并且假定之后的所有流程都在最短时间内完成，那么整个协议有望在2015年12月1日之前生效。但前提是行政机构和美国国际贸易委员会在签字的当天已经准备好所有报告，国会没有再对协议内容或实施进行辩论，而这都是不可能的。更合理的时间预测是：从TPP签署到最终协议内容公布为90天-120天；公布之后60天-90天内在参众两院进行投票，这样推算的话，TPP协议只有在2015年7月31日之前签署，才有可能在2016年5月至7月间正式生效。但目前看来TPP协议是不可能在2015年7月31日之前签署的。

    漫长的表决流程意味着国会对于TPP的最终投票有可能会出现在2016年11月总统选举之前。进行投票的时间对TPP来说至关重要的，总统或许会决定拖延TPP法案终极版本的提交时间，那么投票将会发生在跛脚鸭国会期间。

    奥巴马执政期间，贸易政策发展道路曲折。在未来几周、几个月里更多的波折难以避免。尽管TPA法案和TPP协议前途未卜， 可以明确的是贸易政策问题将会贯穿整个2016总统选举年。

（作者为美国卡托研究所贸易政策研究中心主任；本报记者温彦卿编译）

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