烟草专卖政企不分亟待改变 控烟博弈：牵一“法”而动全身

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 张智 北京报道

    6月1日，被称为“史上最严”的《北京市控制吸烟条例》（以下简称《条例》）正式实施。

    中国政法大学法治政府研究院副教授王青斌认为，北京与全国其他一些城市控烟立法“执行难”一样，都在于法律刚性不足、执法责任主体不明、烟草危害宣传不够。而此次北京在公共场所全面禁烟，迈出了控烟的可喜一步。

    不过，和以往的控烟条例一样，北京控烟《条例》也是管吸烟的不管卖烟的。“最严条例”对北京烟草专卖局带来的影响，也仅仅是“幼儿园、中小学校、少年宫及周边100米内，不予再发放烟草专卖零售许可证；国内烟草工商企业和国外烟草企业驻京机构在北京停止各种形式的烟草促销，促销活动将不再获得备案”。

    好在，近年来我国控烟履约工作取得一定成效的同时，控烟立法也取得新突破。国家卫计委副主任崔丽表示，在北京控烟令正式实施之际，国家级的《公共场所控制吸烟条例》也已面向社会征求意见。

最严控烟令

    此次的北京控烟《条例》在无烟环境方面，被世界卫生组织评价为“最符合《烟草控制框架公约》精神的立法”。

    正式开始实施的《条例》明确规定，公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内将“禁止吸烟”。简单来说，“带顶儿”的地儿不能吸；“露天人密”也不可以。

    北京市人大法制委员会副主任委员王德林表示，提出“单位负责”是一大亮点，强化法人的主体责任地位，强化经营管理单位的自我管理责任，控烟不力的单位将被惩戒。控烟的效果不仅取决于健全的法律、严格的执法，还取决于公众对法规的知晓程度。北京公共场所加大了对控烟新规的宣传力度，让人们在不知不觉中了解、接受《条例》内容。

    北京市卫生计生委副主任毛羽表示，北京将加强执法力度，尤其在党政机关、学校、医疗机构、宾馆、餐厅、娱乐场所等场所严厉执法。

    “这是很好的开端。”控烟机构、新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示，法律刚性了，各单位才会开动脑筋。

    据了解，目前上海、杭州、广州、天津、深圳超过20个城市相继出台控烟条例，但都收效甚微，执法监督“落地难”是主要原因。

    事实上，自新中国成立以来，政府为控烟出台了不少管理规定。1979年，国务院批准卫生部等部委发布的《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》。2014年，卫计委起草了《公共场所控制吸烟条例》报送国务院。从1994年到2009年，我国先后五次提高烟草消费税。不久前，官方刚刚宣布再度上调烟草税，卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。同时，对国产卷烟和进口卷烟的批发价格、建议零售价格进行调整，中国政府希望通过“税价联动”的手段促进控烟。

    不过，公共场所能否有效禁烟，立法、执法、守法一个环节也不能少。无烟立法本是公共场所禁烟的一记“重拳”，但过去由于立法与执法上的双重缺陷，结果往往变成“空拳”：在立法上，法律规定刚性不足，原则性与宣传性内容较多，实际可操作性不足；在执法上，执法主体不明确，无法有效执行，执法手段太软，最后的结果就是“十几个部门掐不灭一支烟”。

    牵一“法”而动全身。控烟立法是一项系统工程，单靠一个条例不能解决所有问题。“国家层面的法规出台之后，可以有效减少地方立法成本，进一步推动地方制定具体的控烟法规。”新探健康发展研究中心主任王克安认为。

博弈在继续

    近年来，各级政府为控烟付出的努力效果甚微，在其背后，不仅是烟草带来的巨额税收的诱惑，更重要的是，烟草专卖官商一体，政企不分。

    虽说2003年我国就签署了《烟草控制框架公约》，但统计发现，2004至2014年，全国卷烟生产总量从18744.13亿支，增加到2014年的26098.05亿支，11年间增加了7353.92亿支，增长率39%。

    2008年国际控烟缔约国大会上，吴宜群至今还记得，所有的国家都被中国的参会代表震惊了：在一场国际级的控烟大会上，中国派出的代表竟然大多是烟草专卖局的人。除此之外，就只有烟草专卖局的主管部门工信部的人。会议上，大多数的控烟提议都被中国代表给否决了。

    不可否认，烟草企业是利税大户。据财政部公布的数据显示，今年3月，国内消费税772亿元，同比增长31.9%。其中，卷烟消费税344亿元，同比增长33.5%。

    中国烟草业至今没有履行《国际控烟框架公约》的具体规定。其他国家以烟草销售量逐年下降为文明进步的象征，我国却是逐年增加。

    “改变控烟的难题，首先应该把控烟的主体从工信部和烟草专卖局，变为卫计委和疾控中心，从根源上切断烟草和控烟的利益关系，控烟才能向前一大步。”一位业内专家表示。

    “政府重视是推进控烟的前提，如何有效地让控制烟害成为社会共识，让群众主动地参与烟草控制才是关键。”中国疾控中心原副主任杨功焕说。

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