分类改革：防止保障房异化

近日媒体报道称，旨在“进一步深化住房体制改革”的“二次房改”进入实质阶段，有望年内启动。在备受关注的保障房方面，媒体援引住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌的话说，保障房将分为两类，一类是供出租的公租房，一类是供销售的共有产权房，公租房租金较低，相当于以前的廉租房。削减保障房种类、住房属性等将是新一轮房改的研究重点。

事实上，将保障房分为公租房与共有产权房的思路一直存在。中国的《住房保障法》讨论多年，至今迟迟没有出台，但在立法规划中有人建议将保障房规定为共有产权房。

虽然法律依据依然模糊，但共有产权房在地方层面上有一些尝试。具体的做法是，地方政府出让部分土地收益，有的给予适当财政补助、税费减免，降低住房建设成本，然后以低于市场的价格配售给符合条件的购房家庭，配售时在合同中明确双方共有的产权份额、未来的交易条件，以及增值所得的分配比例。比如上海的试点是30%-40%的产权归地方政府，60%-70%归个人。

中央和地方层面之所以要进行保障房分类和共有产权模式的探索，重要的原因可能是保障房的权利主体目前处于一种比较模糊的状态，同时保障房领域存在比较严重的腐败现象。公众担心一旦保障房落入了申领资格有疑问的人手中，其又获得了明确的产权，那么保障房的增值收益，以及未来将住房出售时获得的收益，都会落入他们手中。由于楼市的持续上涨局面，这部分收益可能会很高。这其实会造成一种政府以纳税人的钱补贴这部分人的结果。而实行共有产权之后，可以将政府与购房者双方的份额明晰化，双方按各自的份额分配转让价款，而且住房保障机构享有优先回购权，从而可以缓解或者消除上述问题。

从解决保障房所有权属模糊、权能虚化的角度来考虑，共有产权房的路径或许有其一定的合理之处。但不应忽视的是，如果建立这样的安排，也将附带巨大的成本，既包括保障房的管理成本，也包括交易成本。

政府目前是通过对保障房的购买、使用和交易进行行政管制，来压缩其中可能存在的腐败寻租空间，确保保障房的公共属性，但是，行政管制必然存在低效问题，也存在行政部门的自由裁量权过大问题，在管制的过程中也难免会出现新的腐败行为。而如果实行共有产权房，政府和购房人的产权比例明确后，政府就应主要通过合同关系来约束保障房的使用和交易。然而，由于共有产权的独特性质，这必然要求制定一套非常复杂细致的合同。能不能创制这样的合同体系，能不能确保合同的履行，以及如何让各地的制度安排保持一致，以维护全国住房市场的统一性，都会成为巨大的考验。

现代社会财产权的一个发展趋势是压缩共有产权的空间。因为共有产权是一套比较笨拙的安排，产权收益的分配需要进行契约安排，产权的流转需要得到所有产权人或多数份额拥有者的认可，巨大的交易成本可能阻遏财产流转，或者加大流转成本。所以除了夫妻共同财产等带有文化传统影响、伦理考量的安排外，其他领域的共有产权安排都在被尽量缩减，即使是房屋上的夫妻共同财产安排，在今天也受到了巨大的冲击，迫使法院不得不不断出台司法解释来细化其中的权利义务关系。

可以想象，保障房的共有产权安排也将引发不少纠纷。比如说，如果把政府设定为共有产权人，那政府是不是要参与保障房的日常管理，保障房的维护成本如何分配等，这都需要精密的契约安排，而且在执行过程中还可能出现很多人们意想不到的新问题，需要不断地重新解释，就像夫妻共同房产所证明的那样。

在浩繁的成本面前，我们需要考虑的是花费巨大力量构思和执行这么一套体系是否值得。事实上，保障房是政府为低收入者提供的一种补贴，但以对方获得产权的方式来实现这种补贴，可能存在危害公平性的隐患。一是保障房的申领者可能并不是真正的目标人群，比如在福利分房被全面取消后，一些地方的保障房正在异化为变相的福利分房。另一方面，申领者的经济状况会不断发生变化，但保障房的申领却基本是永久性的。所以，以实物产权方式存在的保障房安排，很可能并不能惠及真正最需要住房保障的人群，甚至产生某种“劫贫济富”的效果，因为政府对保障房的投入，最终还是来自于纳税人。

相比之下，就发挥真正的济贫和保障功能而言，公租房的效率明显要高得多，出现腐败的空间要小得多，腐败后的补救成本也要小得多。租赁关系相对简单，双方的权利义务关系明确，可以不断随被补贴者经济状况的变化而调整，让补贴始终给予真正的穷人。廉租房与公租房的产权关系也明确，房屋增值收益完全归于政府，让政府有更强的能力提供新的保障，增进保障体系的可持续性。比较而言，这是一种更有效率的保障安排。

目前存在的问题是，一些地方并不是真正出于为弱势群体提供保障的动机修建保障房，而是出于对投资的路径依赖，把保障房异化为一种新的建设工程，并让一些不适合的申领者和房地产开发商获益，这种异化是当前存在的主要问题。探索保障房分类和共有产权可以是一种解决路径，但不应因此而诱发新的问题。从效率角度考虑，公租房或许可以成为主要形式，共有产权房应严格限定其范围，同时就其效果接受第三方评估和公众、媒体的广泛监督，以确保保障房真正发挥促进公共利益的功能。

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