财政部积极构建地方政府自主发债新机制 地方债置换大幕拉开

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 杨仕省 北京报道

    1万亿地方债置换已在各地启动。据悉，目前安徽、江苏等地已组建债券承销团，安徽、天津、河北、广西、贵州等地已招标信用评级机构。

    为了减轻地方偿债压力，今年国家安排6000亿元地方政府债券以及1万亿元的置换债券，总计1.6万亿元的地方政府债券将于今年发行。

    对此，财政部财政科学研究所所长刘尚希认为，“万亿地方债置换，说简单点就是中央给地方一定额度，把此前的短期负债转换成长期负债，把高息负债换成低息负债。”

    而此次置换的目的之一，就是替换出一部分通过影子银行融来的高成本资金，以此降低地方政府负债支出。本报记者采访获悉，财政部正在积极构建一套完整的地方政府自主发债的新机制。

置换适时启动

    地方政府债券发行接踵而至。

    据悉，安徽省财政厅刚刚下达黄山市2015年第一批地方政府置换债券13.51亿元额度，用于置换清理甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务。按照安徽省财政厅文件要求，此次置换债券资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，不得用于付息和上新项目。 

    根据之前的审计报告，截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期需要偿还近1.86万亿元。

    而黄山发布地方政府置换债券，仅是1万亿地方债置换的一部分。据不完全统计，目前已有安徽、江苏等地在组建债券承销团，安徽、天津、河北、广西、贵州、辽宁、宁夏等地已招标信用评级机构，并下发了组建2015年省（市）政府一般债券承销团的通知。

    据悉，财政部向36个地方政府下达的1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，根据财政部测算，1万亿元的置换债券能让地方政府一年减轻利息负担400亿元—500亿元。“通过置换后，使得地方政府债务延长，利率降低，缓解了债务风险。”财政部财科所副所长白景明说。

    “对各地而言，今年发债比任何一年都重要。”21日，中部某市一位财政局局长对《华夏时报》记者说。据其介绍，按照国务院去年发布的文件明确了从2015年开始，地方政府只能通过发债融资。“此前一度盛行的平台融资将一去不复返，各地的压力可想而知。”该局长说。

    目前，多个地方政府公布了债券置换存量债务额度。广东省财政厅厅长曾志权曾公开表示，获得的地方政府债券置换存量债务额度在500亿元左右。江苏、贵州、重庆、安徽和天津首批一般债券发行额度分别为648亿元、535亿元、265亿元、258亿元和208亿元。另外，贵州和重庆还披露发行首批专项债券额度为103亿元和66亿元。

    不过，截至记者截稿时，财政部尚未对外公布各地此次所获置换债务的具体数据。 

或只是开始

    尽管财政部已下达了1万亿元的地方政府债券置换存量债务额度，但多数受访者认为，置换的量或将进一步扩大。 

    本报记者也注意到，财政部部长楼继伟在两会期间透露，今后绝大部分地方都要准备自发自还。楼继伟随后在博鳌论坛期间表示，今年整个地方政府最终需要偿还的债务规模在12万亿元—13万亿元。因此不少专家认为，1万亿元的置换债券额度明显不够。

    记者查阅发现，置换债务并不是今年的新提法。在去年国务院发布的“43号”文中，对于如何妥善处理存量债务时就提道：对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。就此，刘尚希认为，置换债务在一定程度上扩大了地方借债的空间。 

    而持类似观点的机构也有不少。

    据中金公司最新的报告估计，2014年底地方政府债务达到15万亿，今年需处置的债务规模大约2.9万亿。“不排除置换全部到期债务的可能。”该报告称，目前的1万亿地方政府债务置换，只是处理地方政府债务问题的第一步，未来可能进行更多债务置换。

    “置换债务只是将暂时要到期的债务延期，只占存量债务的53.8%。”前述地方财政局局长告诉记者，剩下的存量债务及新债，则要依靠其他的融资方式来解决。 

    据悉，以往地方政府最传统的融资方式，主要就是依赖土地财政。“地方债务对土地依赖度占到将近一半，但长远来看还要寻找新的融资方式。”山东省财政厅厅长于国安说。现在的土地财政增长日益缓慢，寻求新的还债迫在眉睫。

    前不久，四川省发改委固定投资处一位不具姓名官员接受《华夏时报》记者采访时表示，仅靠地方赤字来满足地方融资建设需求远远不够，因为水利、公路、铁路投资缺口一直很大。

    因此，各地方正在积极倡导地方举债的新模式，包括顺应PPP模式展开的项目收益债券、资产证券化等市场化举债。据悉，PPP模式从2014年1月份以来，得到财政部的主推，楼继伟更是在多个场合积极力推此模式。

    四川省财政厅厅长王一宏证实，到去年年底四川全省发布的PPP项目资金近2000亿，签约28个项目，涉及城市供水、排水、治污及医疗和教育等众多领域的投资项目。

    而目前，地方债务置换最大的问题便是“怎么发、谁来买”？此前财政部有关负责人表示，1万亿元的置换债券将分为一般债券和专项债券。为确保置换债券资金的安全，财政部划出几条红线，比如这笔钱只能用于偿还债务本金，不得用于付息。

    至于“谁来买”，财政部在近日有关一般债券和专项债券发行管理的两份文件中，均都提到鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者等。

    “置换债券主要还是金融机构来购买。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇对记者说。而近日的国务院常务会议也提出，将社保基金的债券投资范围扩展到地方政府债券。

    “这是顺应新《预算法》的做法，是解决各地存量债务的有效方式。”湖北省财政厅厅长王文童表示。

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