依法治国或加快解决收入分配难题

    党中央关于全面深化改革《决定》出台以来，以习近平同志为总书记的党中央在部署推进经济、社会、文化、政治、党建等方面的改革工作时，一直实行“统筹规划、顶层设计、重点突破、配套推进”这样一种工作思路和方式，取得了很好的效果。当前，更进一步部署依法治国。我们应遵循这种思路和方式来认识和推进收入分配制度改革。

当前收入分配有四大难题

    改革开放以来，随着经济体制改革的推进和经济社会快速发展，2013年全国城镇居民人均可支配收入达到26955元，比1978年的人均343.4元增长了77.49倍，同年,全国农村人均纯收入达到8896元，比1978年的人均133.6元增长了65.59倍，人们的生活水平纵向比有了大幅度的改善和提高。但与此同时，人们对收入分配状况的不满情绪和意见也日渐增大。究其原因，人们的不满主要基于横向比较，其针对的核心是分配不公平，其外在表现主要是居民之间不合理收入和财产差距大，收入分配秩序不规范、隐性收入和非法收入问题突出。按照“统筹规划、顶层设计、重点突破、配套推进”的思路和方式，当前我们应将收入分配中的什么问题作为重点呢？我以为，应该针对老百姓当前最关注、最直接、最现实且通过改革相对最易于取得成效的收入分配不公平问题入手。今年8月中央政治局研究中央管理企业负责人薪酬制度改革问题，就是一个很好的范例。以此为样板，我们可以梳理当前具有类似性质和特点的收入分配重点问题。大体可分为四类：

    第一，当前薪酬分配方面的重点不公平问题。一是国企高管薪酬分配不合理，表现在国企高管拥有官员或准官员身份，一边享受官员或准官员的社会地位及其相关待遇，一边又领取市场薪酬。其中，中央管理企业中行政任命的高管薪酬与同层级政府官员工资水平、职业经理人价位、城镇在岗职工平均工资、非国企高管薪酬相比，有的偏高有的过高，不公平、不合理；二是劳动密集型中小企业员工工资水平低、增长慢，与其劳动辛苦程度、满足其应有生存、发展需要以及这些企业对国民经济和解决大量就业所做贡献不相适应，也不公平、不合理；三是公务员基本工资比重小、津贴补贴比重过大，工资结构很不合理，同时地区之间公务员平均工资差距大，同城内部不同机关同级别公务员工资差距偏大，不够公平合理；四是事业单位之间收入差距偏大，不少事业单位的创收及其内部分配也很不规范，不公平、不合理。

    第二，社会保障方面的重点不公平问题。当前最突出的是企业与机关事业单位养老待遇制度的双轨制，前者职工在职时要缴纳养老保险费，退休后替代率还低；后者人员在职时不缴费，退休后替代率还高，不同的制度和机制，造成企业退休人员退休金与机关事业单位同层级或具可比性人员退休金差距明显偏大，不公平、不合理。

    第三，关于农民收入分配方面的重点不公平问题。当前最突出的是土地征用和出让收益分配，政府低价征用农民土地，高价出让，不规范、不透明，农民所得收益很少，个别地方低价征用农民土地后甚至既不管失地农民就业，也不管他们的社保，很不公平、不合理，引发农民抗争，有的造成人员死伤的集体性突发事件，严重影响社会稳定和政府形象。

    第四，当前财税体制方面的重点问题。一是财政预决算报表人大代表看不清、读不懂，难以全面了解情况并严格实施监督，以致多年来一些地方政府随意盖高档楼堂馆所，“三公消费”数量惊人，而用于民生的投入不足或不到位，不公平、不合理；二是税收不够公平，一方面对垄断行业税收偏轻，税后利润上缴比例仍偏低，且对某些垄断行业还有大量财政补贴；另一方面对劳动密集型中小企业的结构性减税似力度还偏小，这些企业税费负担仍然偏重，其生存发展环境仍不宽松；三是各地事权与财力不匹配，有钱的地方经常自行安排超出国家规定的花钱项目，缺少钱的地方却连国家规定的项目也无资金安排，加大了地区之间分配的不平衡。

    之所以存在以上四类问题，主要是由于收入分配制度本身存在不公平、不合理缺陷，经济社会体制存在一些强化分配不公的弊端。除此之外，还有一个原因是目前我们关于收入和财产分配的基础管理制度欠缺，有关信息摸不清、摸不透。因此，概括而言，我们当前面临的突出问题是“1+4+1”，即分配不公是核心，四类问题是重点，管理基础差是制约。

解决问题有六大对策

    针对以上“1+4+1”突出问题，按照前述思路和方式，在中央《决定》和“关于深化收入分配制度改革的若干意见”统筹规划、顶层设计的指导下，我以为应确立新的具体思路并分别采取以下对策加以解决。

    第一，确立以增强分配公平性为主线的具体思路。即深化收入分配制度改革，要始终把增强收入和财产分配的公平性与增强人民群众的公平感为主线，在统筹规划、顶层设计的指导下，抓住那些老百姓认为最突出、最直接、最现实且也最便于解决的重点问题作为突破口，通过改革争取尽快取得成效，从而形成抓重点突破、带动其他改革推进、增强人们对深化改革的信心的良性互动局面，进而形成合理的收入分配制度并逐步法制化。

    第二，抓好薪酬制度重点改革。首先是严格贯彻落实中央已经审议通过的中央管理企业负责人薪酬制度改革方案，同时研究部署其他中央企业高管和地方国有企业高管薪酬制度改革。其中，国企中行政任命的高管“原则上确定相同的基本年薪”，我认为是指层级相同的高管拿相同的基本年薪，层级不同的高管基本年薪还应有适当差别；绩效年薪根据年度考核评价结果在不超过负责人基本年薪的一定倍数内确定，任期激励收入根据任期考核评价结果在不超过负责人任期内年薪总水平的一定比例内确定；对高管不合理收入偏高、过高年薪水平要下调；对高管的福利待遇、职务消费要大力进行规范；还要健全高管薪酬福利的监管制度和机制并抓好落实。其次是抓好劳动密集型中小企业员工工资增长机制的建设。一方面是合理提高最低工资标准，发布科学合理的工资指导线引导劳资双方理性商议工资水平及其增长，推行工资集体协商制度，形成工资正常增长机制；另一方面要进一步减轻中小企业的税费负担，探索建立中小企业与同行业大型企业的产业链上下游衔接关系，促进中小企业生产经营的正常运转和生产技术水平的提升；同时加强对中小企业劳动者的培训，提高其技能水平，促进提高劳动生产率等等。再次，抓好公务员工资制度改革和事业单位收入分配制度改革。其中，公务员工资制度改革，包括提高公务员基本工资比重，降低津贴补贴的比重，调整工资结构；建立职务与职级并行的制度，创造一个当官不当官都能够按有关程序和要求分别晋升职级的双通道制度，同时科学合理地安排职务、级别工资标准及其差距，还要建立健全地区附加津贴等项制度；建立健全公务员工资调查比较机制、工资决定机制和工资正常调整机制以及工资收入分配宏观调控机制；抓好公务员工资、福利、社保等制度的配套改革，对分灶吃饭财政体制的配套改革，完善公务员制度等方面的配套改革；在适当投入改革增量基础上理顺分配关系。对事业单位，要在事业单位分类改革的大框架下，抓紧研究建立符合不同行业事业单位特点的收入分配制度，大力规范各种隐性收入、不规范收入，建立与提供公益性服务质量好差、数量多少紧密挂钩的事业单位工资收入调整机制，加快缩小事业单位之间不合理的收入差距；同时，要抓好事业单位的人事制度、财政拨款制度等多方面配套改革。

    以上四项改革，有其内在逻辑先后关系。先抓国企高管薪酬改革，再抓劳动密集型中小企业员工工资正常增长机制建设，后抓公务员和事业单位的工资分配制度改革，体现了领导带头、重视普通员工群体和市场单位、人员先行，吃财政饭单位、人员后动的原则。

    第三，加快社会保险双轨制并轨改革。一方面，要贯彻国务院有关文件的贯彻落实，加快建立统一的城乡居民基本养老保险制度，合并实施新农保和城居保，形成制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四个统一”，使全体人民公平地享有基本养老保障。另一方面，更要抓紧研究并出台机关事业单位养老保险并轨改革方案。这里，我认为难点不在技术性问题，比如公务员和事业单位人员缴纳社保费的钱从何而来，如何核定其缴费标准？又如公务员和事业单位人员在并轨改革过程中新人、中人、老人如何划定并合理衔接过渡等等。这些问题是都能够找到解决办法的。这里的关键是下决心。现在，按照《事业单位人事管理条例》关于“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”的规定，已经明确了事业单位养老保险并轨的大方向；公务员养老保险改革应加快进程，按照李克强总理强调的要“用壮士断腕的决心推进改革”，政府要下决心加快制定并出台公务员养老保险改革方案，明确并轨的基本原则、框架和步骤，把大盘子定下来，以消弭社会对此不满的议论，增强社会各界对建立公平的社会保险制度的信心。

    第四，改进完善并贯彻落实土地征用和出让收益分配制度。一方面，要按照《决定》关于“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的要求，首先要严格界定公益性和经营性建设用地，特别是明确界定“公共利益”的内涵和外延，以控制某些地方政府肆意滥用征地权力，随意扩大征地范围，从而严格逐步缩小征地范围。其次，要严格规范征地程序，通过修改完善有关法规政策使之具有公开性、公平性、公正性。比如可明确征地必须先经过与被征地农民商议、说明并获得其原则同意的程序，商议内容应包括征地方案及具体的补偿安置方案；然后向有关部门报批，再向被征地农民宣传介绍，使之家喻户晓；最后才进入实施。再次，要完善并落实对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，包括其就业、社保、子女就学、迁居等事项。另一方面，要按照《决定》关于“保障农民公平分享土地增值收益”的要求，在依法治国进程中研究修改完善《土地管理法》第47条的规定，在充分考虑土地对农民承载的生产资料和社会保障的双重功能的基础上，根据区域经济发展、土地区位条件、人均耕地面积和市场供求关系等因素来合理确定征地补偿标准，并切实抓好贯彻执行，以法律规定有效保障被征地农民的生产生活。

    第五，加快财税体制改革。一是要改进完善财政预决算管理制度及其相关报表，切实保证让人大代表看得清、读得懂，能够真正有效发挥各级人大对各级政府财政预决算的监督作用，特别是能够监督好行政经费，重点是其中的“三公经费”的预算计划、使用标准及实际执行情况，监督好用于民生的各项资金，从源头上管好纳税人的钱的计划和使用。二是改进完善税收制度，进一步减轻中小企业的税费负担，明确具体操作程序和办法并抓好落实；强化对垄断行业税收和税后利润的征收，并进一步研究决定在“十三五”期间继续提高上缴比例并执行；与此同时要研究并逐步减少对某些垄断行业的财政补贴额度，增强财税制度调节行业分配关系、贯彻公平分配原则的力度。三是按照《决定》关于建立“事权和支出责任相适应的制度”的要求，就中央和地方的事权划分及其分担支出责任制定明确、细致的规则并逐一落实。与此同时，要强化中央对地方行政经费特别是“三公经费”使用的调控力度，对超出国家政策规定擅自安排给公共部门超标准增加经费、加薪的，要予以纠正，并对责任人进行查处，从源头上协调平衡各地区公共部门之间的收入分配关系。

    第六，加强收入分配基础管理制度建设，增强收入分配的透明度。总的要按照《决定》和“若干意见”的要求，大力整顿和规范收入分配秩序，加强制度建设和基础工作，提升技术保障。一是继续建立健全各用人单位的财务会计制度、审计制度，加强管理和检查监督，逐步全面夯实用人单位的收入分配基础管理制度。二是健全现代支付和收入监测体系，规范现金管理，整合公安、民政、社保、住房、银行、税务、工商等相关部门信息资源，建立健全社会信用体系和收入信息监测系统。三是强化用人单位工会、职代会的民主监督作用，强化各级工会的民主维权作用，强化人大、政协的监督作用，发挥好新闻媒体对收入分配制度改革的正面宣传以及披露存在问题的作用。通过以上措施，为深化收入和财产分配制度改革提供必要的信息数据分配依据，促进科学正确决策并抓好实施。

    在依法治国进程中，着力解决以上“1+4+1”问题，将会极大地增强社会各界对收入分配制度改革的信心，带动其他方面改革的深化，我们对此充满期待。

（作者为中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长）