公车改革须以预算改革为制度保障

来源：华夏时报

发布时间：2014-07-23 23:36:00

摘要：预算改革只是事前约束政府公权力的机制，还需要事中与事后的监督与审查。

公车改革须以预算改革为制度保障

聂日明

7月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》（以下称《方案》），全文向社会公布，明确了公车改革的时间表、路线图，副部级以下官员专车和一般公务用车全部取消。中国全国范围内的公车改革大幕正式开启。

公众眼中的公车，一般是指用财政供养的车辆。据调查，各级政府的党政机关及事业单位的公车总量超过200万辆，每年每辆公车的运行成本至少在6万元以上。各级财政每年为公车支出1500亿～2000亿元，地方公车支出占财政总支出的6%～12%。

本轮公车改革涉及到的对象，包括所有的党政机关及其所属的参公事业单位。《方案》改革了公务用车实物供给方式，取消司局及以下人员的专车及一般公务用车，实行社会化提供并适度补贴交通费用，只保留必要的专业技术用车和执法执勤等车辆。改革的步骤从中央和国家机关先行示范，地方党政机关加快实行，事业单位、国有企业和国有金融企业有序推进。

公车改革的主要原则在2013年11月份对外公布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（即“八项规定”）中有所体现，但实际出台的《方案》涵盖公务员的范围如此之广、方案的彻底程度要超过之前公众的预期。《方案》更有价值的地方在于明确了时间表、补贴的具体金额，从制度上抑制了地方故意拖延以及“按下了公务支出，浮起了公车补贴”的现象。

虽然公车改革后续的细则与政策落实尚需观察，但到目前为止，改革的趋势正向令人期待的方向发展。可以说，公车改革是近年来为数不多的好的改革的样本。首先，改革有着良好的社会舆论支持和制度环境。2011年开始，国务院要求中央各部门公开“财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费”，简称为公款吃喝招待、公车消费和公费出国，地方政府随后跟进。“三公”支出的规模与部门之间的对比让公众对“三公”有了直观的认识，形成的社会舆论对公车改革也产生了直接的压力。

“三公”经费公开不仅抑制了公款吃喝招待、公费出国的支出总额，也第一次让公众知道了“三公”支出的规模与构成。在此之前，社会对党政机关的公车支出总体规模一直缺乏认知，每年支出从1000亿到9000亿的说法都有。在“三公”公开的制度背景下，中央政府才有能力不断压缩“三公”支出，要求公开车辆购置及保有量等细节，也才有可能为今天的公车改革提供一揽子相对可靠的改革方案。

其次，“八项规定”及强力反腐保障了公车改革的落实，禁买公车、禁止公款吃喝，不是这几年独有的政策，但以前往往流于形式。“运动”之后，要买的车依旧买回来了，照旧公款吃喝。但持续如此长时间地反腐及落实“八项规定”，抑制了党政官员的抵制情绪，保证改革可以推进。

然而，《方案》虽然为公车改革开了个好头，但前景依旧不明朗。历史上有太多的先例告诉我们，有始无终是很多改革的宿命。1998年，中央政府启动了改革开放以来涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。撤销了几乎所有的工业专业经济部门，相关公务员转岗、分流，在转变政府职能的同时，精兵简政。1998年的政府机构改革第一步走的非常好，但改革的势头没有保持住，没有蔓延到地方政府，裁撤的中央部委转变成事业单位后，也有不少参照公务员管理。

为什么会这样？因为目前政府介入经济事务太深了，获得钱的渠道也太多了。政府有太多的手段去规避上面的政策限制。单单靠中央的反腐与运动性执法，虽然短期有效，但无法持久。想想这一两年落马的贪腐官员，有多少人是经年累月被人举报甚至被媒体公开披露的，但在本轮反腐之前，他们大多安稳地居庙堂之上。这也意味着，公车改革的推进需要更有力、更持久的制度保障。

说到底，公车改革只是政府机构改革和预算改革的一部分。公务员中领导太多，权力太大，纳税人的意见很难对其形成约束。而政府花钱不受限制正是问题的根本，其中预算权无疑是重中之重。以计生委为例，2010年以来，公务出境经费在500万左右，超过“三公”支出的五成，众所周知，全球大国中，计划生育独中国一家，出国能考察到什么先进的计划生育经验？如果是为取消计划生育打算，也未见计生委有什么举措，反而在“单独二胎”的政策制定上屡设障碍。如果让纳税人决定预算，怎么可能会支付这笔费用？

可以想象，如果政府所花之钱是由纳税人决定，纳税人显然不愿意为政府公车负担太多的钱，约束公车支出的动力要远远高于中央政府。即使公车改革可以成功，对公务员的用车补贴也会有较强的约束。同时纳税人也不会过于苛刻，必要的公务用车事涉民生、安全、沟通效率，各地的纳税人势必会因地制宜，决定相应的预算。

中国地域辽阔，各地情况不一，对车辆需求的弹性差异很大，所以在《方案》中也没有要求全国统一，仅仅是鼓励各地方政府的负责人参与改革，也留下口子，“因环境所限和工作需要不便取消公务用车的，允许以适当集中形式提供工作用车实物保障”，这也意味着如果不进行预算改革，用预算权来约束各级政府的公车需求，改革很有可能就止步于中央和国家机关。

当然，预算改革只是事前约束政府公权力的机制，还需要事中与事后的监督与审查。这需要进一步推进政府信息公开与司法改革，让政府的账本公开透明、能看懂、可审计，放在阳光下，让公众代替中央成为政府公车支出的监督人。同时要让公务员的违法行为可诉，政府及法院要能受理、可处理这类举报、起诉。以此保证预算的执行不偏离方向，这样才可能有效、持久地控制住公车消费以及其它非必要的政府开支。

（作者为上海金融法律研究院研究员）