中央上收事权或是政策选项

    苏琦

    中共中央政治局日前召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，标志着新一轮财税体制改革启动，这其中，调整中央和地方政府间财政关系最为人瞩目，因为近年来为世人多所訾议的土地财政依赖、房地产价格高企、地方债风险日增、“跑部钱进”盛行等等都与央地财政关系失衡有关。
    相关资料显示，目前地方对中央财政依赖度已经超过40%，这又导致中央被迫不断加大对地方财政转移力度，又产生不少新的问题。目前中央对地方的转移支付规模大，项目多，较为分散，管理方面也存在不少问题。
    对中央地方收入支出关系进行调整，即财权事权的再重组，已是迫在眉睫的任务。而在改革再出发之前，有必要重温改革的起点，即上一轮财税体制改革主要的缺失在哪里。
    经过20年的实践，人们普遍认为，上一轮的以分税制为主的财税体制改革主要体现为中央政府主导的行政性财政分权，没有赋予地方政府参与决策、协调的主体地位。在内容上只考虑了财政收入的层级配置，没有界定各级政府的财政支出责任。这些缺失在很大程度上引发了财权逐渐向中央倾斜，而事权则不断向基层下移，导致中央与地方财政关系失衡。
    二十年来，人们对这一失衡的指摘很多，改革建议也不少，主要围绕下放财权与上收事权两套方案来进行设计。考虑到给予地方更多财权不容易成为突破口，坊间普遍认为冀望于中央更多地上收事权更为可行，一方面可以缓和地方多年来的财政压力，同时适当向上集中支出责任也能够减少部分不合理的专项转移支付。
    就目前公开信息显示，上收事权极有可能成为政策选项。6月30日的中央政治局会议指出，在调整中央和地方政府间财政关系方面，要在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。
    而日前财政部长楼继伟在接受新华社采访时就如何进一步理顺中央和地方收入划分明确表示，主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分，遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。
    财权清晰厘定之后，事权的分解就有了依据。在楼继伟看来，合理划分各级政府间事权与支出责任，要充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性。翻译成较为直白的话就是，中央地方应该根据一定之规各司其责，如果中央应该管理的事务放到地方去做，地方往往没有积极性，而一些本应由地方管理的事项，中央却介入过多，影响地方的自主权，而对于中央和地方的职责重叠，共同管理的事项，中央和地方如果不事先谈妥，很容易造成职责不清、互相挤占或者双方都不过问的情况。
    根据收益范围原则，除了像国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理这些“高大上”的事项应集中到中央统一管理外，与老百姓相关度比较高的主要应由中央承担责任的事项主要有社会保障、公共卫生、教育，以及一部分跨区域重大项目的建设和维护职能，以及关系到社会公平正义又涉及全国市场统一标准的管理职能如食品药品安全管理等等。
    中央“勇于担责”将大大提高全国公共服务的水平、效率和均等化程度，像养老保险、医疗保险等涉及劳动力的跨区域流动，本应由中央为主管理，目前则处于极度碎片化的状态。其中的养老保险，也是目前地方政府迫切希望中央能够集中管理的事权。国际上养老资金都是中央统筹，而这又与当前大力推进的新型城镇化紧密相关，如果养老问题总是掣肘，人口流动都受到限制，城镇化发展就难谈顺利。再比如像跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治等环保事务，本来就应该中央负责，近年来事实上交给了地方，这在一定程度上导致环境保护不力，严重的环境污染问题频发。
    而剩下的就是地方事权和共同事权的议题了。在厘清事权的过程中应将区域性公共服务明确为地方事权，而在中央与地方共同事权的领域，应在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。
    当然，考虑到事权上收会有一个过程，地方也不能坐等“事权减负”，因此为地方找合理的钱辙也还是应该齐头并进的努力方向。这其中包括逐步将消费税划转地方，此外还可以进行地方债制度改革，允许地方政府到资本市场上公开自主发行债券，在解决地方政府一部分财源的同时，还可以规范地方政府行为：凡是财务报表越规范、信息披露越透明的地方政府，在资本市场上能够融到的资金就越多，从而形成正向激励，引导地方政府主动地往建设现代财政的方向去努力。
    官学两界不少人士认为，除了允许地方发债，规范地方政府融资机制以外，还要推进以下三项改革：一是要推进税制改革，增强地方政府自主税源。二是要调整转移支付，增强地方政府自主决策权。三是要规范地方平台，发挥政策性银行补充作用。国务院发展研究中心研究员魏加宁称之为“小四位一体改革”，而在他看来，推进“大四位一体改革”，即压缩政府层级，调整行政区划，然后进行事权划分，最后配置财权财力，才能够真正理顺中央与地方关系。
    这种以事权定财权的改革，涉及行政体制调整、地方自治、国家治理模式改革，显非一朝一夕之功，不过却也昭示了事权财权未来进一步重组的可能性。
    (作者为资深媒体人)