如何用好政府那只“有形的手”

苏琦

    最近关于官员的不作为问题成为一个话题。如何理顺官僚政治古今中外都是一个难题。这一方面涉及激励和考核体系，另一方面也涉及官员对激励的回馈机制以及自身为应对考核所能掌握和动用的资源及工具组合。
    应该说，相对于前些年，目前中国官员面临的激励框架相对复杂，考核目标相对多重，官员的反馈也非简单线性，相较以前更多呈现出某种迟疑甚至困惑之态，而其手中曾经熟练掌握的资源和工具组合或不复存在，或使用的边际成本渐高，或因为增加了新的条条框框而不再那么顺手。凡此种种，都令官员的行为模式不可避免地呈现某种“异样之感”，宜条分缕析，对症下药，而重回简单化的一刀切模式。
    在唯GDP论英雄的日子里，官员们手中银根地根上下翻飞，招商引资虎虎有生气，加之外部环境之好也前所未见，只要能成为中国这个世界大工厂的一个车间，便不愁财源滚滚而来。而节节上涨的房价更是给了各地政府坐地生金的机会，一方面可以以高商业地价补低工业地价，另一方面可以凭借土地财政和以土地储备为后盾的投融资平台大兴土木搞城市建设。一时间城市新区和工业开发区齐飞，全国成了一片沸腾的大工地。
    那时人们担心的不是官员不作为，而是太作为、乱作为。那时的宏观调控主要以紧银根紧地根泼冷水为主要特征。那时苦口婆心让官员少作为和现在疾言厉色让官员不要尸位素餐，难度系数其实是一样的。当然，每一次宏观调控的反复也在某种程度上“助长”了官员们敢于作为的心态，只要不做出头鸟，装模作样熬过一段时间，必然会在下一轮发展中捷足先登，抢占先机。
    除了以GDP增长率为主要标准的选拔任用激励之外，毋庸讳言，对于不少官员来说，在“驾驭”市场经济的过程中所发现和创造的巨大寻租空间也是其积极作为勇于任事的巨大动力源。不做事，则生财无道；有项目，才能上下其手。事实证明，几乎每一轮经济扩张期都必然伴随腐败案件高发期。
    世易时移，故事有了新的写法。支撑GDP高歌猛进的国内外主客观条件都变了，随着各种人口、资源和上一轮改革开放所释放的制度红利的消耗殆尽和环境成本的不断提升，随着人们权利意识的不断觉醒，靠有形之手以廉价的方式汇聚各种有形资源助推GDP野蛮生长的年代已经一去不复返了。中国的经济增长需要全要素生产率的提升，而这需要产业升级换代，需要创新，需要新的制度红利。一言以蔽之，需要更好地发挥市场这一无形之手的作用。
    如此一来，对官员有形之手赋予的使命渐次增多。官员们首先要把习惯于“主动”参与市场经济建设的手撤回来，让市场规律更好地发挥作用，为做到这一点，不仅要克制自己出手的冲动，按李克强总理在履职记者招待会上的说法，甚至还要有“壮士断腕”的勇气。在主动撤出具体的经济运行之际，官员们还要主动简政放权，要主动出手把阻碍和束缚市场无形之手充分发挥作用的各种政策和制度藩篱加以革除，也就是说，要主动营造和释放改革红利，比如主动推进户籍改革，主动推进各种要素价格的市场化形成机制等等。
    为了让市场更好地发挥对资源的决定性配置作用，官员们还要主动为市场经济的良好有序运行保驾护航，一方面要从自身做起把事前监管变为事后监管，而非当甩手掌柜不监管；另一方面也要积极推进整体法治环境的改善，为市场经济提供正外部性，让市场经济各参与主体在一个公平的氛围中平等参与竞争。这也是建设法治市场经济的必然要求。
    与此同时，市场运行有其自发性和盲目性，又不能完全放任无形之手全然自我发挥作用。此时有形之手一方面要通过适度纠偏来修正市场运行偏差，还要通过适度的逆周期操作来熨平市场波动，这其间分际的把握是一个高难度的考验。
    此外，一个好的、法治的和有道德的市场经济的运行，离不开公共产品的高效供给和公平分配。比如全要素生产率的提升离不开人力资本的提升，这又涉及对科教文卫事业的大力投入。如何在结合市场化手段提升供给效率并满足人们对公共产品的异质化需求，又要政府主动出手筑牢普惠式福利体系的底部以满足最大多数公民的基本需求，也涉及两只手如何妥为配合而不致有所偏废。
    在生财之道渐趋逼仄之时，随着朝野上下对社会建设的重视和福利体系构建的吁求，花钱的压力渐次提升。一进一出之间，官员的腾挪空间大不如前。而雷厉风行推进的反腐事业，客观上也极大地消解了一些官员的“进取”之意，“手莫伸，伸手必被捉”。
    更多的压力也在非经济领域出现。随着改革超越帕累托改进阶段，中国的社会阶层日益分化，利益诉求日益多元化，其间不乏冲突扞格，如何提供能令各社会阶层和利益群体公开公平进行利益博弈的制度平台，如何通过柔性治理实现求同存异让全社会和谐相处，如何引领社会自治缓和官民矛盾，如何继续凝聚全社会的力量一心一意搞建设，都是全新的系统性考验。
    种种情势之下，官员们发现自己的执政之舟驶入了一片不确定的水域，无论是操作系统、推进器还是目标和导航系统的管理，都呈现出一种陌生感。激励体系和管理目标的复杂化，需要官员们不仅要频频换挡，还要时刻把握有为无为间的分寸。有时无为胜有为，有时有为方能无为。这种种压力令一些官员突然意识到做一名“能吏”的代价可能要大大高过做一名“庸员”，于是便出现了李克强总理所怒斥的“不作为”和尸位素餐的怪现状。
    从干部队伍建设着手，稳定军心，统一思想认识，加大对中央自年初以来推出的各项利好政策的执行力度，决战“最后一公里”，自是题中应有之义。但如何让官员真正适应和妥善应对新的激励体系和目标管理框架，如何让官员们谨守有为有不为的分际，不启用刺激经济增长的旧有手段，不重走生硬介入社会管理的老路，真正娴熟应用有为和无为的组合拳，才是真正的长期挑战。