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如何解决“大而不能倒”问题

作者:兰晓萌

来源:华夏时报

发布时间:2014-05-04 22:47:00

摘要:美联储一直密切监视着这样一个风险:一些金融机构依赖短期批发融资,而这种融资具有潜在的波动性。

如何解决“大而不能倒”问题

珍妮特·耶伦

    感谢大家邀请我来参加美国独立社区银行家协会(ICBA)举办的政策论坛。很高兴我有这样的机会来分享自己关于美国社区银行所面临的一些关键性问题的观点,并谈谈我对社区银行这种模式未来几年更适于整个金融系统的看法。
    如你们所知,在2010年再次加入美联储并担任副主席之前,我曾有幸在旧金山联储担任了6年总裁兼首席执行官。旧金山联邦储备区是联邦储备系统下的第12个区,也是其中最大的区,覆盖9个西部州,拥有相当多的社区银行。这些银行大部分由旧金山联储通过银行控股公司直接或间接监管。在我担任旧金山联储总裁时,社区银行家们帮助我把握当地经济的脉搏,了解华盛顿的监管与政策决定如何对不同规模、不同种类的金融机构产生影响。金融危机期间,我亲眼目睹了社区银行面临的种种挑战,而这场危机的起源基本上与它们无关。自那时起,我强烈地感到,美联储必须尽其所能确保危机后采取的行为不给这些机构添加过度的负担。
    我相信,一个健康的金融系统依赖于不同规模的金融机构发挥多种功能并满足各种需要。在一些社区,社区银行事实上正坐落在当地的“主街”上(主街指美国城镇和乡村中商店、餐馆等聚集的街道,代表“实体经济”)。不过,所有的社区银行都为“主街”服务,因为它们为中小企业主、房主、家庭和农民提供贷款。
    正因为它们十分重要,所以我对许多社区银行的状况一直在改善感到高兴。尽管由于利润率低,它们依然面临很大的收入压力,但是,多数社区银行的收入自金融危机以来已经反弹。资产质量和资本比率也在继续提高,问题银行的数量则继续减少。值得注意的是,在继经济衰退而来数年的贷款减少后,我们看到社区银行的贷款量开始出现缓慢但却稳定的增长。尽管这个量的扩张十分审慎,但总的来说,我认为这个增长是经济好转的一个令人鼓舞的迹象。
解决“太大而不能倒”问题
    首先我想讨论的是许多社区银行家一直关心的一个问题:决策者如何解决被视为“太大而不能倒”的银行出现的问题。降低复杂的、相互关联的大型银行所具有的系统性风险,符合社区银行和我们的共同利益,同样,降低大银行因“太大而不能倒”所能享有的潜在竞争优势也是我们的共同利益所在。
    通过旨在抑制具有系统重要性的银行倒闭可能性及一旦倒闭所带来的潜在破坏性等措施,《多德-弗兰克华尔街改革和消费者权益保护法》(“多德-弗兰克法案”)直指“太大而不能倒”问题。美联储和其它监管机构已经颁布了若干法规,以执行“多德-弗兰克法案”中规定的要求,并加强对美国最大的金融公司的监管。
    但是,在“多德-弗兰克法案”确定为法律之前,美联储就已经开始加强对最大、最复杂的银行的监管,并要求这些公司大幅提高资本充足率。例如,在2009年,我们首次对全美最大的19家银行控股公司进行压力测试。这一测试后来发展为一年一度的“全面资本分析和审查”测试(CCAR),要求所有总资产大于等于500亿美元的银行控股公司向美联储提交年度资本计划以供审查。CCAR有助于确保最大的金融机构即使在经济和金融承压时期仍有充足的资本继续运营。但需要说清楚的是,正如联储机构之前所说,这些压力测试和资本计划要求不会、也不应适用于社区银行。
    除了强化压力测试和资本计划要求之外,联储机构还通过作出更严格的风险和杠杆资本要求来加强对大银行的资本要求。由于金融危机显示出,无论银行规模大小,拥有充足的高质量资本有多么重要,因此,修改后的资本架构对所有银行机构均适用。但是,在设计修改资本规定时,联储机构考虑到了金融稳定风险并调整了最终规则,使其对规模最大、系统重要性最高的银行机构的要求比对社区银行的要求更严格。
    虽然我们已经采取一些措施去解决“太大而不能倒”问题,但我们的工作还没有完成。由于具有系统重要性的银行一旦倒闭,可能会给整个金融系统和经济带来巨大的代价,因此美联储最近制定了一项规定,令8家具有全球系统重要性的大银行面临比其它银行机构更高的杠杆要求。我们还正在研究对这些银行征收风险资本附加费。我们同时需要确保新规定嵌入我们对最大型银行的监管中,并且必须继续观察新兴的系统性风险来源并采取适当的措施去处理这些风险。
    美联储一直密切监视着这样一个风险:一些金融机构依赖短期批发融资,而这种融资具有潜在的波动性。我们正在认真考虑过度依赖短期批发融资可能带来的系统脆弱性,同时权衡可能的政策回应。尽管现在说我们是否或如何解决这些脆弱性还太早,但我可以说,极少甚至没有社区银行对短期批发融资的依赖达到足够引起对系统性风险担忧的程度,监管者也会谨慎考虑一旦采取行动可能造成的影响,包括对社区银行的影响。
区别监管社区银行
    在美联储对社区银行的了解中,有一个重要的方面,就是对监管负担的担忧。金融危机令监管发生了重大的改变,因此,美联储理解这种担忧并会尽可能降低对所有金融机构造成的监管负担,包括社区银行。同时,我们正以新的眼光去看待如何监管社区银行,并正在找寻可能让监管变得更明智、更灵活、更有效的办法。在这方面,结合我刚才关于“太大而不能倒”问题的观点,我们知道,一刀切的监管方式通常是不合适的。近几年,我们已经采取了一些行动,区别对不同规模、不同复杂程度的银行机构的监管预期。
    我们的第一步,是用一种原则化的办法去判断哪些监管政策适用于社区银行。这不仅包括权衡这些规则的成本和效益,在一些情况下,还要考虑一项特别针对社区银行的政策是否合理。
    在另一些情况下,将社区银行完全排除在某项监管政策之外并不合理,但我们可能可以根据监管名册上金融机构的规模及复杂程度大小区分我们的管理预期,以在可能并且适当的情况下让监管负担最小化。
    接下来我要谈谈在界定贷款和证券方面的信贷损失所依循的审计标准方面的挑战。我们已经听到有人担心,这方面的审计规则过于复杂,会增加社区银行财报的使用者的成本,所获效益却无多。我们正在与财务审计标准委员会(FASB)合作,帮助确保新的审计标准(作为金融改革措施的重要部分)可以令执行它的社区银行感到更合理且实用。
    在区别调整我们的规定之外,美联储还采取措施区别调整并改进我们的检查程序,使其更有效率也更有效果。我们最近针对社区银行采用了新的消费者合规检查框架。根据这个新框架,我们的检查强度将更明确地基于个别社区银行的风险状况,将其与银行的合规控制的有效性进行比对权衡。我们预计,这样一来,检查官会在检查社区银行的低风险合规问题上花费更少的时间,从而提高监管的效率,降低许多社区银行的监管负担。

华夏时报(www.chinatimes.net.cn)记者 兰晓萌 节选编译自美联储主席耶伦在美国独立社区银行家协会举办的2014年华盛顿政策峰会上发表的讲话



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