勃兰特改革：“发展与分配”的纠结

何树远

    今日的德国在金融危机、欧洲债务危机当中一枝独秀，率先走出衰退的阴影，出人意料。世界各国由此也更加关注德国特殊的经济模式。德国的社会市场经济体制的完善是一个很复杂的过程，其间经历了多次改革和转折。

    勃兰特政府时期是战后德国经济体制第一次大改革。勃兰特在1969到1974年间担任德国总理。他留给中国民众最深的印象或许是他推行的新东方政策，缓和了东西方的紧张关系。历史也更多地记住了勃兰特1970年12月7日访问华沙时在波兰犹太人死难者纪念碑前的一跪。但对德国民众而言，勃兰特留给他们的，不仅仅是在外交政策上的成就，更多的或许还是在经济改革上。

“宏观调控”德国经济

    在勃兰特1969年登上总理宝座之时，德国正在经历战后十余年经济持续增长后第一次出现的危机。战后的德国满目疮痍，人民生活困难。英国记者曾说联邦德国“在1945和1946年间简直是靠捡破烂来过日子”。但从1951年起，德国经济进入高速发展时期。在二十世纪五十年代的10年间，联邦德国国民生产总值平均每年增长7.5%，在西方发达国家中，仅次于日本。1950年国民生产总值是1130.1亿马克，1960年高达3030亿马克，一跃成为当时仅次于美国的资本主义世界第二经济大国。这一系列的成功在于当时执政的基民盟的政策偏重市场机制，德国也走上了一条在社会市场经济体制框架内最大限度地释放市场能量的经济复兴之路。

    在这种政策指引下，政府尽可能地减少干预，最大程度地发挥市场作用，实现市场自由化。但随着经济的发展，社会内部开始分成很多利益集团，他们大都从各自利益出发，企图从社会或国家得到更多的利益。经济发展也需要加强社会建设，完善保障机制。执政的基民盟固执地坚持市场自由化主张，不愿意迎合大众呼声。德国的经济也在1966年末出现下滑，基民盟的总理艾哈德被迫下台，主张加强国家干预的社民党逐渐获得选民青睐，终于使社民党得以在1969年推党首勃兰特出任总理。

    勃兰特登台之后，延续大国家的政策，更加强调国家对经济和社会生活的宏观调控。在1967年社民党与基民盟的联合政府时期，联邦议会就通过了《促进经济稳定和增长法》，规定财政权集中在中央，作为制定经济增长计划的基础。各级国家机构从各自制定年度预算计划变为必须制定五年财政计划和中期公共投资纲领；联邦政府和各州政府在实施经济政策和财政政策时必须注意总体经济平衡，同时要采取措施在市场经济秩序范围内达到物价稳定、充分就业、对外经济平衡和适度的经济增长。通过这部法律，联邦政府掌握了一系列全面控制和调节经济发展的手段，同时也表明德国进入了对经济生活总体调节的新阶段。财政政策、货币信贷政策、收入政策等开始成为对国民经济进行调节的手段，类似于凯恩斯主义的经济政策成为主导。

发展与分配的“论战”

    在对经济进行调控的同时，勃兰特政府也加强社会建设，全面推进了主要依靠国家财政的福利化进程，扩充社会福利的享受面和享受份额。勃兰特政府在登台之初就承诺要特别关心那些“尽管经济高度繁荣和充分就业，但还是不得不生活在阴暗中”的公民。1972年，扩大了养老金的享受范围并提高了养老金部分的国家份额，使得家庭妇女和业主都能享受照顾性养老金。战争受害者的救济金得到了改善并且不断提高。这一年，联邦德国的社会政策达到了前所未有的高峰。

    社民党的政策在纸面上是要坚持社会市场经济政策，把建筑在生产能力竞争基础上的市场经济与对整个经济需求的干预结合起来，实现“尽可能多地开展竞争，只在需要时才进行计划”的目标。不过在实际执行上，社民党的政策却常常忽视了市场手段，尤其是在实施社会建设的过程中，许多该由市场解决的问题也开始转嫁到国家头上。如此一来就导致政府首次出现了财政赤字，经济增长速度放缓，失业率攀升。

    幸运的是，自1960年代末期以来德国的生产率总体上得到了明显提高，国民经济从统计上看仍在增长，恰好弥补了因为经济政策不当所导致的民众感观。但主要党派之间围绕经济政策展开了争论。曾对德国经济腾飞做出了重要贡献的前总理艾哈德对社民党的政策非常不满。在他看来，执政者关心的应该是生产与生产率问题，解决经济矛盾、社会问题的办法不是在分配方面，而是在增加国民收入方面。与其喋喋不休地争辩国民财富的分配，倒不如集中所有的人力来增加国民财富，有了一个较大的蛋糕，就不难让每人分得较大的一份，如果只有一个较小的蛋糕，尽管讨论了怎样分法，总不可能使每人多得一点。他攻击的矛头显然指向社民党。对于艾哈德的指责，勃兰特很不以为然。他认为艾哈德领导德国在50年代经济高速发展，并不一定是他所推行的社会市场经济发挥的魔力，更多是战后恢复性增长的必然。勃兰特认为“艾哈德鼓吹尽可能放手发展经济力量，这也许表明他有正确的本能感觉。但当他把这点发展成一种思想体系时，他就不怎么聪明了”。勃兰特的指责并没有完全说错，因为艾哈德对1966年开始的德国经济衰退也束手无策。

戏剧性的结局

    可惜的是，国际经济形势很快变得对德国非常不利。1973年石油危机使得德国当年的通货膨胀达到7%，加上布雷顿森林国际货币体系瓦解，世界性经济危机终于影响到了联邦德国，1975年经济所有领域出现危机，失业率达到历史最高。在这种情况下，勃兰特的社民党政府仍然一味实行宏观调控和社会建设，使得国家财政赤字以惊人的速度上升。严峻的形势终于使民众认识到过度看重国家调控和福利建设的错误，并开始在选举上做出选择。反对社民党主张的基民盟得票率开始上升。

    民众的选择终于使得接替勃兰特主政的社民党领导人改变经济政策，不再进行宏观调控，而是启用市场机制去调节。值得一提的是，面对当时马克的升值，出口困难，政府没有进行硬性干预，而是利用市场机制促使联邦德国工业进行自身结构改造，提升产品的市场竞争力，让那些劳动力密集的传统行业，如煤炭、造船、钢铁行业逐渐萎缩。这虽然造成了短期的经济困难，但联邦德国经济从1976年开始又出现持续增长，安然度过1979年的第二次石油危机，社民党的政权也得以维持下去。

    勃兰特领导的社民党政府此一时期进行的经济改革总体上说与原先的愿望是不一致的。社民党原本期望通过宏观调控，纠正市场机制的偏差，但其所采取的凯恩斯主义经济政策脱离市场规律，未能保持经济的持续发展；社民党希望通过做好再分配，把经济成果的大蛋糕分配好，但在国家加强干预的时期，德国的经济政策日益有利于大企业和大公司，社会财富的大部分都集中于他们手中。幸运的是，虽然社民党的经济改革算不上成功，得益于德国良好的经济基本面，民众将1969年经济成长的功绩归功于社民党的宏观调控；在执政后期社民党果断回归市场，减少国家调控，德国的经济重新走上增长轨道。这种新政策也挽救了社民党政权。

    历史就是如此地充满戏剧性。勃兰特社民党政府执政初期不当的宏观调控影响了德国经济的稳定，只是因为经济发展的惯性而使得经济处于增长状态，但民众却将增长的功绩归功于社民党的宏观调控。这至少可以提示我们，应该找准经济增长的真正原因，搞清楚到底是市场还是国家调控促进了经济的发展，否则往往会导致决策者和民众做出错误选择。(作者为历史学博士)