宏观调控体系需要优化
来源：华夏时报
发布时间：2012-12-12 22:36:00
摘要：近年来，规划和产业政策调控，尤其是投资审批调控所受到的质疑不小，如何提高此类调控的规范化和科学化将是宏观调控机制化建设的重点内容。
对于宏观经济运行来说，正确理解十八大报告提出的“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”至关重要。由于报告及相关文献并没有对“机制化建设”做进一步解释，一千个人可能就会有一千种解读。笔者认为，报告中所提到的机制化既不同于一些法学者所倡导的宏观调控法制化，也不同于一些经济学者呼吁的政策规则化，其目的是使宏观调控目标和手段更加成熟更加定型，核心依据是社会主义初级阶段的经济制度，立足点是提高发展质量与效益，着力激发各类市场主体的活力。
界定政府与市场的边界
重要文献对宏观调控的表述始终围绕一个核心问题，即市场与政府的边界。宏观调控往往被视为政府“看得见的手”的典型代表，在市场化取向的改革进程中，转变政府职能的主要表现之一就是建立和完善与市场经济体系相适应的宏观调控体系。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”并列陈述；2002年，十六大报告则将高度进一步提升，指出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”，明确指向市场与政府之间的关系；2012年，十八大报告继续沿用这样的逻辑关系。由此可见，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设的前提是清晰界定社会主义市场经济体系下政府与市场的边界。
在这个问题上，法学者所倡导的宏观调控法制化值得思考。法律作为经济社会运行的基本架构，既规范着市场行为，也约束着政府行为。法律所界定的游戏规则能够赋予经济个体稳定的预期，对个体行为实施事先调控，这一点是政府部门宏观调控无法比拟的。在依法治国的基本方略下，政府管理经济也必须在法律框架内，宏观调控法制化建设事实上是要对宏观调控行为进行立法，通过法律赋予政府宏观调控职权的同时对其行为进行规范。因此，如果从“更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”来看，经济法规和经济管理法规建设是机制化的重点，政府宏观调控只是执行法律授权的任务。
问题出在哪里？
我国宏观调控具有多重目标——“稳（保）增长、调结构、稳物价”。在当前的行政体系架构下，我国同样存在三个主要的宏观调控部门，发改委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，中国人民银行则掌控货币政策。
宏观调控目标、手段与调控部门之间并非一一对应。从手段来看，规划手段主要着眼于调整结构、科技创新、节能环保等需要长期坚持的任务；货币政策、财政政策则主要着眼于稳物价、就业和经济增长目标。
但是，不管是规划手段，还是货币和财政手段，他们的目标都不是单一性的。在现实操作中，多重调控目标下的政策往往缺乏内在统一性。尤其是近年，政策之间相互矛盾和抵消的现象非常突出，调控手段往往滑向单一目标，稳增长压倒调结构，以牺牲长期利益获得短期增长。从调控部门来看，发改委作为综合调控部门要兼顾三大调控目标，涉及但并不掌握所有的调控工具，难以主导财政政策和货币政策；财政部和人民银行各自侧重财政政策和货币政策，但基础设施建设、价格管理等职能仍然设在发改委。这种目标、手段和权责之间的不协调、不对等，以及由此引发的长短期调控目标冲突，是我国宏观调控体系最大的问题所在。
调控目标机制化建设所要解决的正是上述问题，最终要明确经济中速增长新常态下的调控目标优先次序，并形成与之相适应的目标、手段和调控部门之间的清晰对应关系。对于调控目标的次序，十八大报告再次重申了加快转变经济发展方式是关系我国发展全局的战略抉择，并重点指出要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，关于速度的表述也被“持续健康”发展所取代，从这一点看，未来宏观调控的首要目标将逐步转向调结构。在处理调控目标、手段、部门之间的关系时，势必也需要体现上述次序调整，结构调整的统领作用将进一步增强。
如何提高调控行为的有效性
调控政策手段的机制化建设重点关注的是政策操作和执行，包括政策操作的基础、传导机制、决策机制和评价机制等，目的是提高调控行为的规范化和科学化，最终提高宏观调控的有效性。
货币政策的效力取决于金融市场的深度与广度。深化金融体制改革，完善金融市场体系，是提高货币政策传导效率的基础。稳定的财力保障是财政政策的基础，财税体制规定了政府与私人部门、中央与地方政府之间的分配关系，财政政策调控能力主要取决于中央政府的财力。但是，在总量规模一定的情况下，提高中央政府的收入势必会减弱地方政府或者私人部门的财力，因此，如何在三者之间建立稳定科学的分配关系就显得至关重要。总体来看，货币政策和财政政策手段的机制化建设要紧密结合金融体系改革和财税体制改革，政策工具设计要以之为基础。以货币政策为例，随着金融市场化机制的逐步形成，数量型操作的调控效应将明显弱化，这决定了货币政策操作手段必须由过去的数量型工具为主，逐步转向数量型和价格型工具并重，并最终转向以价格型工具为主。在利率、汇率等价格操作手段逐渐成为货币政策核心工具之时，机制化建设就要更多地朝规则化方向探索。
近年来，规划和产业政策调控，尤其是投资审批调控所受到的质疑不小，如何提高此类调控的规范化和科学化将是宏观调控机制化建设的重点内容。目前，我国发展规划的编制理念与方法已经有了很大改善，发展规划绝不是制定计划，凡是市场能够做好的事，规划及其政策绝不进行干预。规划主要内容应该集中于发展战略层面。因此，在机制化建设方面，要讨论清楚规划调控的法律地位，明确规划的职能和边界，制定严格的程序规范规划制定的决策机制、制定过程和评价机制，提高规划调控的严肃性。
（作者系经济学博士、国家发展改革委经济研究所助理研究员）
界定政府与市场的边界
重要文献对宏观调控的表述始终围绕一个核心问题，即市场与政府的边界。宏观调控往往被视为政府“看得见的手”的典型代表，在市场化取向的改革进程中，转变政府职能的主要表现之一就是建立和完善与市场经济体系相适应的宏观调控体系。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”并列陈述；2002年，十六大报告则将高度进一步提升，指出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”，明确指向市场与政府之间的关系；2012年，十八大报告继续沿用这样的逻辑关系。由此可见，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设的前提是清晰界定社会主义市场经济体系下政府与市场的边界。
在这个问题上，法学者所倡导的宏观调控法制化值得思考。法律作为经济社会运行的基本架构，既规范着市场行为，也约束着政府行为。法律所界定的游戏规则能够赋予经济个体稳定的预期，对个体行为实施事先调控，这一点是政府部门宏观调控无法比拟的。在依法治国的基本方略下，政府管理经济也必须在法律框架内，宏观调控法制化建设事实上是要对宏观调控行为进行立法，通过法律赋予政府宏观调控职权的同时对其行为进行规范。因此，如果从“更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”来看，经济法规和经济管理法规建设是机制化的重点，政府宏观调控只是执行法律授权的任务。
问题出在哪里？
我国宏观调控具有多重目标——“稳（保）增长、调结构、稳物价”。在当前的行政体系架构下，我国同样存在三个主要的宏观调控部门，发改委负责综合平衡，财政部侧重财政政策，中国人民银行则掌控货币政策。
宏观调控目标、手段与调控部门之间并非一一对应。从手段来看，规划手段主要着眼于调整结构、科技创新、节能环保等需要长期坚持的任务；货币政策、财政政策则主要着眼于稳物价、就业和经济增长目标。
但是，不管是规划手段，还是货币和财政手段，他们的目标都不是单一性的。在现实操作中，多重调控目标下的政策往往缺乏内在统一性。尤其是近年，政策之间相互矛盾和抵消的现象非常突出，调控手段往往滑向单一目标，稳增长压倒调结构，以牺牲长期利益获得短期增长。从调控部门来看，发改委作为综合调控部门要兼顾三大调控目标，涉及但并不掌握所有的调控工具，难以主导财政政策和货币政策；财政部和人民银行各自侧重财政政策和货币政策，但基础设施建设、价格管理等职能仍然设在发改委。这种目标、手段和权责之间的不协调、不对等，以及由此引发的长短期调控目标冲突，是我国宏观调控体系最大的问题所在。
调控目标机制化建设所要解决的正是上述问题，最终要明确经济中速增长新常态下的调控目标优先次序，并形成与之相适应的目标、手段和调控部门之间的清晰对应关系。对于调控目标的次序，十八大报告再次重申了加快转变经济发展方式是关系我国发展全局的战略抉择，并重点指出要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，关于速度的表述也被“持续健康”发展所取代，从这一点看，未来宏观调控的首要目标将逐步转向调结构。在处理调控目标、手段、部门之间的关系时，势必也需要体现上述次序调整，结构调整的统领作用将进一步增强。
如何提高调控行为的有效性
调控政策手段的机制化建设重点关注的是政策操作和执行，包括政策操作的基础、传导机制、决策机制和评价机制等，目的是提高调控行为的规范化和科学化，最终提高宏观调控的有效性。
货币政策的效力取决于金融市场的深度与广度。深化金融体制改革，完善金融市场体系，是提高货币政策传导效率的基础。稳定的财力保障是财政政策的基础，财税体制规定了政府与私人部门、中央与地方政府之间的分配关系，财政政策调控能力主要取决于中央政府的财力。但是，在总量规模一定的情况下，提高中央政府的收入势必会减弱地方政府或者私人部门的财力，因此，如何在三者之间建立稳定科学的分配关系就显得至关重要。总体来看，货币政策和财政政策手段的机制化建设要紧密结合金融体系改革和财税体制改革，政策工具设计要以之为基础。以货币政策为例，随着金融市场化机制的逐步形成，数量型操作的调控效应将明显弱化，这决定了货币政策操作手段必须由过去的数量型工具为主，逐步转向数量型和价格型工具并重，并最终转向以价格型工具为主。在利率、汇率等价格操作手段逐渐成为货币政策核心工具之时，机制化建设就要更多地朝规则化方向探索。
近年来，规划和产业政策调控，尤其是投资审批调控所受到的质疑不小，如何提高此类调控的规范化和科学化将是宏观调控机制化建设的重点内容。目前，我国发展规划的编制理念与方法已经有了很大改善，发展规划绝不是制定计划，凡是市场能够做好的事，规划及其政策绝不进行干预。规划主要内容应该集中于发展战略层面。因此，在机制化建设方面，要讨论清楚规划调控的法律地位，明确规划的职能和边界，制定严格的程序规范规划制定的决策机制、制定过程和评价机制，提高规划调控的严肃性。
（作者系经济学博士、国家发展改革委经济研究所助理研究员）
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