多哈任务：经济低迷中保守前行

南森·休特曼（Nathan Hultman）

    在两周的时间里，各国代表将聚集卡塔尔多哈，参加一年一度《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下的气候变化协议谈判。尽管有若干问题仍在讨论中，但多哈会议的主要目标是完成对《京都议定书》的未来的讨论以及巩固在去年达成的“德班平台”下关于后2020年全球气候新条约的谈话。
    预计多哈会议能在这些谈判轨道取得温和的进展，但由于有争议的政治性议题仍不能得到解决，且主要谈判方（中国和美国）没有准备好进入严肃的谈判，因此，预计这次会议也无法取得重大的突破。鉴于最近的迹象表明，在现有的减排承诺下，世界正沿着全球气温从4°C上升至6°C以上的轨道发展，因此观察人士主张，通过提高2013年至2020年的目标水平弥合这个“减排缺口”十分关键。多哈会议的另一个关键议题是解决对缓解气候变化的新融资水平与适应后2020年框架之间的分歧。所谓的“快速启动资金”——即发达国家在2010年至2012年间出资300亿美元帮助发展中国家应对气候变化的承诺——将于今年年底结束，但各国目前只认缴或承诺了其中的80%。同时，发达国家关于在2013年至2020年间每年提供1000亿美元的长期融资承诺，目前也还未落实。并且，新的“绿色气候基金”仍是空中楼阁。最后，发达国家和发展中国家的“可测量、可报告、可核实”（MRV）的减排资金和减排量，仍将是个有争议的议题，技术性谈判也还会继续。
经济危机下的气候谈判
    经济危机爆发后，全球将注意力都放在主权债务和紧缩措施上，这已导致政治精英对气候问题的参与度降低，国际层面也出现了“政治真空”。因此，在近几年内促成一次国际性的“大谈判”不太可能。目前的政治周期意味着仍需数年的时间才可能达成一个让全球目标提高至符合低于2°C轨迹的协议。2011年德班会议达成的协议已经制定了一个通往2015年新协议的路径，但它的成功仍取决于一些关键国家的国内和政治情况。
    鉴于美国国内政治目前的状况，该国不太可能在促成一个具有法律约束力的国际气候协议上发挥领导力，即使总统奥巴马刚刚赢得了连任。国内经济温和增长，预算正在收紧，这些会限制美国在国际气候谈判中的政治参与。另外，美国更喜欢采用国家层面的途径，通过国内的努力，促成国际性的机制。这种途径明显地体现在近些年的哥本哈根和坎昆协议中。而且，美国不太可能同意任何不将所有国家义务包括在内的新途径。美国可能会在清洁能源、污染标准、财税改革下的碳税讨论方面采取进一步的国内行动，但它同时也在越来越多地寻求外部的讨论平台，例如“主要经济体论坛”（MEF），以达成气候目标协议。
    中国领导层也在今年展开交接班，这限制了新一届领导人在多哈会议上做出新的重大让步的操作能力。短期内，中国政府不太可能修改其“十二五”规划中的碳排放目标。有人认为，2013年3月上任的新政府在清洁能源和气候变化上的态度将更积极。
    在2015年之前还将有一系列关键的国际性事件发生，给谈判各方带来更大的压力，促使其达成协议。因此，2013年-2015年有可能成为中期内重新检视气候变化目标的时间窗口。这些事件包括：联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2013年/2014年公布第五次评估报告，“快速启动资金”于2012年12月31日到期，以及同日《京都议定书》第一承诺期到期。
多哈谈判的基础
    2010年的坎昆谈判延续了《联合国气候变化框架公约》的生命，并达成了“平衡的一揽子决定”（《坎昆协议》），这主要得益于对成果预期的管理和有效的“气候外交”。《坎昆协议》是过渡性的，它产生了一些关键性的成果：将哥本哈根减排承诺纳入正式的《联合国气候变化框架公约》体系，落实了“可测量、可报告、可核实”原则，成立了“绿色气候基金”，建立了技术和适应机制。
    2011年的德班会议则在两个谈判轨道上达成了以下关键成果：长期合作行动（LCA）特别工作组和《京都议定书》（KP）特别工作组。尽管只有一些国家同意参与《京都议定书》第二承诺期（2013年起）的减排任务，但全体国家都同意在2012年底之前完成LCA的工作。德班大会还建立了第三条谈判轨道，目的是达成取代《京都议定书》并涵盖全体国家的“有法律效力”的国际性协议，有效地设定了在2015年前达成协议、2020年前开始实施的路线图。德班会议还达成了其它一些重要协议，并正式启动了新的“绿色气候基金”和“技术机制”。
多哈谈什么
    政治议题及在进程和优先事项次序上的分歧依然是阻碍多哈取得较大进展的最大因素。在专注于“新”谈判议题还是“老”谈判议题问题上，各国存在分歧。“新”议题即德班平台，受到发达国家的拥护，“老”议题则包括《京都议定书》、LCA下的关键要素和“《公约》原则”，拥护者则以“基础四国”——巴西、南非、印度和中国为代表。多哈的议程很长，包括了7个不同的谈判轨道。LCA要在2013年前关闭，《京都议定书》第二承诺期的参数需要确定，关于“德班增强行动平台”（ADP）还没有议程或时间表，2013年-2020年间的减排目标和出资承诺之间还存在巨大的缺口。
    ■长期合作行动（LCA）轨道：在2012年底这个轨道关闭前，必须就启动对减排承诺进行科学审查达成一致，以允许提高减排目标。多哈应该就这一点释放一个信号。各方在谈判的次序上存在分歧。一方认为，在LCA轨道成功关闭前，不能在德班增强行动平台上开展工作，另一方则认为，德班增强行动平台若没有明确的完整议程，他们就不愿意关闭LCA下的谈话，因为担心一些关键议题被拖延。多哈有可能在这方面谈判陷入停滞。
    ■《京都议定书》（KP）轨道：关于第二承诺期的谈判主要围绕在2013年这一谈判期开始之前达成发达国家的新减排目标。在多哈，这个议题包含一系列问题：第二承诺期的长度是8年（受到以欧盟为首的发达国家拥护）还是5年（发展中国家支持，因为可能达成的目标在他们眼里较低）。今年稍早在曼谷的气候谈判中，欧盟和澳大利亚提出一个妥协机制，通过建立一个中期审议来提高目标。一些国家反对《京都议定书》先于德班增强行动平台成为多哈的优先议题。近期，加拿大、俄罗斯、日本和新西兰已声明要退出《京都议定书》，一些过渡期的经济体则保持中立。预计还将有更多国家对此亮明立场。
    德班增强行动平台（ADP）轨道：问题依然集中在ADP的范围和角色将如何上。多哈需要设立一个议程，以确保关于这个2015年启动、2020年执行的新协议的法律形式的谈判取得充足的进展。对于ADP的成果，以及它与LCA的时间顺序和关系，尚未达成多少一致意见。该轨道目前的主要议题是“缓解缺口”、提高减排目标和这个法律框架的形式。各方在ADP下的协议形式依然存在很大的分歧，因为他们对“德班一揽子决定”存在不同的解读——它将是一份议定书（另一个法律文件）？还是一个有法律效力的协议成果？
    多哈应该是一届相对低调的气候变化大会，不会启动新的倡议或进程。但以下问题依然事关重大：目前的减排目标水平低，未来对气候行动的融资存在不确定性，谈判各方因不同的阵营存在分歧。多哈最重要的贡献可能是有效地完成最重要的谈判轨道，确保对“绿色气候基金”的合理认缴，建立有用的“技术机制”形式，以及通过避免重新谈判或开放旧议题，为未来两年的谈判打造一个坚实的基础。（作者系美国布鲁金斯学会全球经济与发展项目研究员）

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 兰晓萌 编译