养老制度改革不应继续制造“二元结构”

本报评论员 任孟山

   近日，国家人力资源和社会保障部证实“事业单位养老保险制度改革方案”已正式下发，根据国务院要求，山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市今年将正式启动这一改革，改革的重要内容，是事业单位养老保险与企业基本一致。这意味着长期以来与公务员挂钩、由国家财政负担的事业单位人员的退休金，将与企业人员的养老金处于同一水平。这与以往很多改革的不同之处在于，是“就低不就高”，是惯常的“补台”方式的反向操作。
    从形势上看，当然需要改革，而且这项改革并不是来得过早。公开数据显示，截至2005年底全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员逾3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数近80%。而1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已远超1000亿元。虽然说中国的财政收入在2007年突破5万亿元的基础上，在2008年已经突破6万亿元，但是，继续维系由国家财政全部提供退休金的做法，不符合全民共享发展成果的政治理念，也不利于社会公平。
    一方面，事业单位的退休金远高于企业单位。企业、机关、事业单位退休金在1990年时分别是1607元、1715元、1771元，到2005年时分别为8565元、17633元、16147元。发展过程中的差距明显，即使是从2005年至今已经四次提高企业单位养老金水平，但企业单位的养老金仍然不足现在事业单位的一半（在此不讨论垄断性国企的特殊水平，只讨论平均水平）。另一方面，事业单位的性质现在很复杂，有些事业单位是完全性质的行政体制，几乎没有什么创收，可是有的事业单位“半官半民”，自身是有收入的，即使上缴也是在分配结束内部福利的情况下上缴的，由财政买单的合法性是存在问题的。
    但是，问题的关键不在这里，而是在这次改革中没有将公务员纳入改革范畴。这在民间引起了广泛讨论，因为政策制定者脱身于这场“就低不就高”的改革之外。从维持行政系统的稳定性来讲，保障公务员的稳定状态肯定有其益处。但是，在更提倡讲求公平的当下，公务员系统在改革中走开，而引发民间的广泛质疑，是顺理成章的结果。早就有研究公共政策理论的学者指出，改革中公务员系统的集体利益考量，可能会影响整体改革的公正性，以及公共政策的有意识疏漏。
    就当下这次改革而言，公务员没有纳入养老改革，意味着在养老系统里面，又人为制造出一个“二元结构”。原来的养老系统的“二元结构”运作是，以企业人员为一方，以事业单位人员和公务员为另一方。（当然，算上农民的养老问题，我们这个社会的养老系统是个“三元结构”。）两者在养老金筹集及发放标准上，存在双重标准。可是，经过这次改革之后，不是打破原来的“二元结构”，而是将原来结构中的事业单位人员划拨出来，加入到企业养老一方，却保留原有结构的公务人员，发展出一个新的“二元结构”，即以企业人员、事业单位人员与公务员相对应的结构。
    而且，改革之后的“二元结构”中，事业单位人员的养老水平降低了，而不是企业人员的养老水平提高了。保持高水平、超稳定的人群，在人数上和比例上都降低了，只保留了公务员这个子系统。这样的结果是，共享发展成果的人数不是增加而是减少了。从政策操作上讲，其合理性在于如果不是降低3000多万事业单位人员的养老水平，而是提高数以亿计的企业单位人员的养老水平，或许无法进行。但是，其不合理性在于，既然3000多万事业单位人员的养老水平能够降低，为什么900多万公务员需要继续保留养老高水平？
    公务员的超稳定状态在日常工作中就已经比企业人员甚至是事业人员高多了，这本身就是一个职业优势，甚至是生活质量优势，但在退休之后仍然保持优势，坊间觉得有些不公是正常的。其实，大家所要求的不是谁应该多高或者多低，而是要求所有人都应该平等，大家应该是一种国民待遇，而不是分门别类的国民待遇，因为我们都是这个国家的平等公民，宪法规定的义务和权利都是一样的。
    当然，所有的改革都会有个过程，而且在史无前例的改革中，政府都遵循着“先试点，再铺开”的渐进稳妥路径，以便在试点中找出问题加以完善。现在进行的也不过是一个“试点”动作，相信有关部门会在试点中总结经验、听取社会声音，从而在未来的全面铺开中更加顺利，为全体国民提供平等的“一元养老结构”，而不是制造新的“二元养老结构”。

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