张平：以财政改革倒逼政府治理模式创新

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 雷志华 北京报道

   上海、浙江、广东、深圳开展地方政府自行发债试点，引发舆论不小的争议。中国社科院经济所副所长张平教授没有局限于对试点发债的是非得失判断，而是从中国经济社会发展的阶段性特征这个宏观视角来分析问题。他认为，放行地方发债，给予地方政府独立融资权，与我国经济发展从工业化到城市化这一阶段性特征高度相关。城市化决定了地方的发展必须有多极的增长点，这也要求政府赋予地方更多的财政自主权。
地方自行发债
试点意义重大
    《华夏时报》：广东、上海、浙江、深圳等地开展地方政府自行发债试点，从财政体制改革的角度看，意义到底有多大？
    张平：我认为这个意义是很重大的，可以从三个方面来看。第一，这是财政体制上比较大的变革。以前是不允许地方发债的，也就是说地方没有独立的融资权。这项政策启动了地方独立融资权的试点。工业化时代，公路、铁路等基础建设，主要由国家来做就行了，地方市政融资需求并不大。随着城市化的发展，地方融资需求增大，这就要求地方拥有一定的独立融资权，以解决城市化过程中的市政融资问题。
    第二，这对确切地由市场来评价地方融资成本具有重大意义。过去地方债务都是依托国家信用，投资人无法通过市场化的方式，来评价地方政府的信用，也无法判断其在多大程度上受市场评价的约束。如果地方融资发债，一旦财政收支出现明显压力，市场就会做出反应。也就是说，如果地方政府不约束好收支状态，市场就会对其融资给予比较高的利率，就会增加其融资的难度。
    第三，这可以解决地方与银行之间融资的不透明问题。有了债券市场来评价地方债的收益率以后，投资者很容易弄清银行到底有多少坏账。这也使评估银行变得比较容易，这在过去是比较困难的。银行贷给地方多少款不重要，关键在于利率，即以多少利率贷的款。如果过去银行给地方贷款利率是7%、8%，现在发地方债利率只有5%，那就说明有两三个点的风险溢价；如果地方发债利率水平已经是10%，而银行给地方的贷款利率才5%，那么很容易清楚无风险。所以，这项政策对金融市场来说也是一项重要的举措。当然，现在还存在一些细节性的问题。比如，所发债是市政债还是无定向债。关于这一点的讨论还没有具体公布。
    《华夏时报》：监管缺位导致的风险问题，是舆论关注的焦点之一。有人认为地方发债可能引发地方政府的“道德风险”，导致它们借的冲动强，还的责任弱。是否存在这种隐忧？
    张平：只要允许地方与银行之间发生包括贷款在内的关系，就会存在风险隐忧。地方的融资行为透明化以后，对道德风险实际上是一种约束，而不是一件更糟糕的事。对于地方政府借款冲动强的担忧可能会有，但是财政部也有额度监管，不会让地方无限制地发债。而且，地方发债以后，财政部也会更“上心”，因为一旦处理不好，债务就会累积到中央。此外，还有市场的监管，市场对地方债的风险利率都是会有估值的。
以改革倒逼地方
注重信用建设
    《华夏时报》：有人认为现阶段推出地方发债略显仓促，更像是应对地方债务问题的权宜之计；有人则认为这次试点可能从根本上改革我国的财政体制，您如何看？
    张平：我赞成后一种观点。随着中国城市化的发展，财政体制改革无论如何都要向那个方向走了。这次是从地方融资角度改革，以后还会推动税收改革。虽然只是试点，但这次中央政府的动作还是挺大的，这一届政府未必能够把这些改革完全展开，但打下了一个很好的财税改革基础。
    这些改革的原因在于，中国经济增长的基础正在发生根本性变化。搞工业化、招商引资，都不会涉及到地方融资问题。城市化发展到一定程度后，服务业的进一步发展就提上议事日程。城市化搞得好，市政建设搞得好，吸引了更多的人、更多的创新，就会有实力支付所发的地方债务。
    目前的财税体制的调整，也是与中国经济发展的阶段性特征高度相关。中国城市人口超过农村人口时，经济发展也不会再是外向型、简单工业化的了，会出现以城市为中心的多极化增长态势。这种多极化的增长模式，就需要新的财税激励和新的配置方式。
    《华夏时报》：前三季度中国80%的省市出现财政赤字，只有北京、上海、广东等没有赤字；与此同时，前三季度28个省GDP增长都超过10%，同样只有北京、上海、广东等地低于10%，而它们大多都是这次试点发债地区，这如何解读？
    张平：80%的省市出现财政赤字，这没有听起来那么吓人。不算中央转移支付，几乎每年多数省市都有赤字。在现行财政体制下，大部分财政收入被中央拿走，地方出现赤字并不奇怪。如果算上中央转移支付、预算外卖地等收入，地方财政情况就不一样了。
    广东、浙江、上海基本上是改革开放早、发展比较快的地区，它们已经率先进入后工业化时代，城市化率已非常高。这些地方的发展模式应该与工业化地区有所不同，应该探索自我平衡的、新的发展模式。
    《华夏时报》：这次地方自行发债试点，依然是由财政部代办还本付息，背后隐现的还是国家信用，这种模式能在多大程度上培育地方政府信用？
    张平：财政部代办还本付息与国家信用担保还不完全是一回事。从中国目前的体制来看，国家信用肯定是核心信用，培育地方信用肯定要一步一步走。事实上，市场对地方信用已经有评价了，比如现在城投债利率就很高。城投债带有政府性，但一旦推向市场，投资人的评价就不会简单只看政府性，利率会有高有低。
    中国现在的政体和社会结构决定了地方政府不是完全意义上的独立主体，但地方发债试点，在初步的风险监视上已经大大地迈进了一步，不断的风险监视，也会倒逼体制进行改革，倒逼地方注重信用建设。
中央与地方权力
面临重新划分
   《华夏时报》：引导地方政府注重信用建设，目前还存在哪些困难和障碍？
    张平：进展还是挺快的。比如现在地方政府开始公布财政状况。随着披露的信息越来越多，地方政府受到的约束就会越来越多。发债以后，地方政府就会有还款压力，如果地方收支出现问题并最终向中央伸手，那地方信用就会下降。也就是说对地方政府的约束事实上已经存在，这就是渐进式改革的特征。
    地方发债也会促使地方治理模式发生变化。透明化是治理的根本，没有透明就谈不上良好的治理。统计数字对不对是其次，核心在于你跟我看的是一本账，只有这样，微观、宏观决策的基准才一样，透明的重要性就在此。如果你干的事情投资人都不知道，那就谈不上什么监督。
    《华夏时报》：推行地方发债就会增大地方财政的自主权，这是否会导致中央与地方财权与事权的重新划分，从而导致中央与地方关系的变化？
    张平：肯定会。在工业化时期，分税制是有其历史性使命的。随着城市化的发展，出现多个城市发展的增长极是必然，地方的财权、事权应该随之进行调整。中央与地方财权、事权的划分是一个比较大的问题，要走的路还很长。
    《华夏时报》：中国经济区域发展不平衡性非常明显，增长模式也存在不平衡，面临诸多不平衡的情况，这种改革推进的难度是不是会很大？
   张平：是的，所以财政体制改革一直进展比较慢。过去几年，地方政府靠卖地弥补了财权、事权不匹配问题。但现在的情况是，土地城市化比人口城市化的速度要快，卖土地扩张的能力已经越来越小，地方政府土地财政的空间也越来越小。
    《华夏时报》：从财政体制改革入手，是否可以构建更加科学合理的中央与地方关系，从而探索出更好的国家治理模式？
    张平：这里面是有一整套逻辑的。比如把税政体制从过去的以向工业部门或者说实体部门征税，逐步转向以直接税为基准，即企业所得税、个人所得税、不动产税等，起码这一块税收的比例要提高。随着经济的发展，就要求税制开始向直接税方面推进，这是普遍的国际经验。只有把直接税比重拉高了，才能给实体部门减税，才能保证实体部门的竞争水平得到提高。
    一旦权力得到释放，就会倒逼各方去磨合、探索新的模式，从而对中央与地方政府的关系产生影响。财政体制改革后，财政收入中央占60%多、地方占30%多，然后再通过转移支付实现地区平衡的模式肯定会发生改变，从而导致国家治理模式也发生改变。

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