城镇建设规划未经地质灾害评估不应审批

中国城市规划设计研究院 朱思诚

   目前，我国在开展地质灾害危险性评估工作方面还存在一些欠缺，正在实施的地质灾害危险性评估主要针对工程建设项目，而在城市规划中，没有深入开展城镇建设用地的地质灾害危险性评估，地质灾害对城镇建设用地影响的作用没有被充分认定，对可能发生的地质灾害没有明确的防范对策，这些欠缺给城市安全埋下了很大的隐患。有些城镇，经历了汶川大地震的灾难，刚刚在废墟上建起了新的希望，转眼间又受到洪水泥石流的蹂躏，问题就出在没有对建设用地选址的安全性进行充分论证，进而也缺乏有效的防治措施，灾难再次降临也就不奇怪了。
    从技术层面看，目前尚没有形成一套完善的地质灾害危险性评估理论体系，评估的科学性有待继续提升。评估所运用的技术手段还不完全成熟，偏重于定性分析，评估结果难以量化，对制定地质灾害具体防治方案的作用有限。
    今年进入雨季以来，我国西部地区多次发生滑坡和泥石流灾害，甘肃舟曲、四川地震灾区一带发生的泥石流已造成了重大的人员伤亡，地质灾害已成为威胁城乡居民生命财产安全的主要灾害。
    我国是一个地质灾害多发国家，特别是西南地区，山高坡陡，雨量充沛，加上近年气候异常，暴雨接连侵袭已被地震震得松动的山体，促使滑坡、泥石流等地质灾害频繁发生。人口密集，土地资源偏少，依山而建的中小城镇和乡村更易受到地质灾害的危害。因此，这类城镇应特别关注对地质灾害的防范。
    地质灾害包括山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、土地液化、地面沉降等多种与地质作用有关的形式，当前对城乡造成危害较大的是滑坡和泥石流灾害，这两种灾害突发性强、破坏力大、危害范围广、难以防范，且不易治理，是需要非常认真应对的主要地质灾害。
    近十年来，国家不断地加强地质灾害防治工作。1999年，国土资源部第4号令发布并实施了《地质灾害防治管理办法》，开始将地质灾害防治纳入了法制轨道；同年又下发了《关于实行建设用地地质灾害危险性评估的通知》国土资发[1999]1392号，地质灾害危险性评估成为国家强制执行的工程建设项目的工作程序之一；2003年，国务院第394号令发布了《地质灾害防治条例》；2004年，国土资源部发布了《关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》（国土资发[2004] 369号），制定了《地质灾害危险性评估技术要求》试行；2006年，国务院发布了《关于加强地质工作的决定》（国发[2006] 4号）；从法规的建设上将地质灾害危险性评估工作提高到一个新的高度。
    随着国家经济发展和社会进步，规划管理部门对城市地质灾害的防治也逐渐提高了要求。2000年以前，城市规划对地质灾害防范还没有明确的说法，2001年重庆市武隆县发生重大滑坡，遇难74人，使有关部门认识到地质灾害问题的严重性，随后要求在城镇规划中加入地质灾害防治的内容。2006年，住房与城乡建设部发布的第146号令《城市规划编制办法》已明确将地质灾害防治列入城市总体规划篇章，地质灾害防治的内容正式纳入城市规划。
    城镇规划需要地质灾害评估必须明确认定灾害的危害范围和危害程度，这样才可以为城镇规划用地安全布局提供必要的支撑条件，以保证建设用地的安全性和所采取防治对策的正确性。地质灾害危险性评估应包括以下内容：1.梳理评估范围内地质灾害源的种类与分布；2.对地质灾害源的灾害生成条件进行评析；3.判断发生地质灾害可能影响的范围；4.评估地质灾害发生可能造成的人员伤亡和财产损失；5.划出容易遭受地质灾害的地块；6.提出地质灾害防治的基本对策。
    开展工程项目建设用地地质灾害危险性评估是国土资源部按照地质灾害防治要求提出的一项制度，实施以来取得了良好的地质灾害预防效果，明显地减少了工程建设诱发或遭受地质灾害危害的情况。由于工程项目地质灾害危险性评估主要局限于工程项目自身以及周边一定空间内，评估的范围比较小，不太适合用于城镇较大范围内的地质灾害危险性整体评估。开展城镇建设用地地质灾害危险性评估需要从更宏观、更全面、更系统的立场来进行，需要对城镇的地质、气象、人文、生产活动以及城镇发展有比较清晰的了解，需要对地质灾害形成机理、成灾条件和灾害源辨识等具备扎实的专业知识，需要对地质灾害的发生规模具有较科学的计算方法与手段。
    城镇建设用地地质灾害危险性评估为城镇建设规划编制提供了可靠论据，确保建设用地不受地质灾害的危害，其重要性不言而喻。
    因此在规划管理中需大力提升它的地位和影响力，应将地质灾害危险性评估像环境影响评价和交通影响评价一样纳入规划管理程序，未经地质灾害评估的城镇建设规划不能进入审批，更不允许申请和使用土地。
    从更大的视角观察，保障城镇安全，还不能局限在地质灾害一个方面，还应考虑到地震、洪水、火灾、化学危险源灾害等其它灾害对城镇的危害作用，因此，应将地质灾害危险性评估进一步上升到城镇灾害危险性评估。
    地质灾害危险性评估还应该是一个需要反复进行的项目。随着社会经济活动的开展，城镇周围的自然的地质地貌会发生较大的变化，由此可能产生新的不稳定地质地貌，形成新的地质灾害源；城镇规模扩大了，住区分布伸展了，原来离得很远的地质灾害源现在可能就近在咫尺。因此，地质灾害危险性评估应该在城镇的自然环境发生较大变化、城镇建设发展发生较大变化时及时开展，以保证城镇的用地安全。

作者为清华大学建筑系毕业
现任中国城市规划设计研究院
城市公共安全规划研究中心
副主任、教授级高级工程师

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