城市灾害防护不能再“先生产，后生活”

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

   实事求是地说，目前国内很多城市历史欠账的确比较多，尤其在城市基础设施的建设上。在计划经济时代的很长一段时间里，城市建设曾强调“先生产，后生活”的思想，这种思想延伸到以经济建设为中心的当下，也还有一定的影响。在城市宜居环境建设、城市安全等方面的投入，应该说有一定缺陷。随着经济条件的转好，特别在当前全球气候变暖、自然灾害频发时期，应更加重视城市安全问题，不断巩固和加强城市基础设施建设，构筑更健全的城市安全体系。

    最近舟曲县城因地质灾难所造成的悲剧，以及前不久南京迈皋桥地区因附近化工厂爆炸所造成的悲剧，已再次严重警醒世人对于城市规划建设中一个重大命题的认识：居民的居住安全应永远被摆在第一位加以慎重考虑。
    面对本可避免的悲剧，人们不得不反思：在不宜人居的地方迫于无奈不得不住人的状况之下，当地政府如何承担起合理规划的责任？当地城市建设或乡村建设选址如何以科学态度谨慎细心对待，特别避开危险地带？如何在城市规划上解决计划经济时期留下的种种弊端，从而更加以人为本，从而使我们的城市更美好但首先更安全？
    中国城市规划设计研究院城市与区域规划设计所副所长张险峰8月11日接受《华夏时报》记者专访，发表了他的看法。
政府应把欠账问题
当大事来抓
    《华夏时报》：从舟曲到南京，由于灾难的发生，人们才更清晰地看到了城市基础设施建设中所暴露出的城市规划和灾害防护中的种种设计缺陷，相关的评论已有很多。若从很专业的角度观察，您的判断是什么？
    张险峰：首先，从根本上来讲，其原因之一，与我国人多地少而又需要快速发展的矛盾分不开。从中国自然条件的独特性来看，是人多地少，适宜人居的地方总量并不是很多，尤其是这些地方主要还分布在东部和中部平原较多的地区。
    中国西部、北部还有南方的一些山区，多为沟壑、峡谷地区，这些地区的地形、地质条件非常复杂，地质灾害隐患较多，生产和建设用地非常紧张，生产生活条件都受到一定的限制。但由于历史的原因，也分布着大量的城镇和村庄，有些城镇已有上千年历史，历史上也是灾害频发，只不过由于原来的人口少，经济总量小，带来的人员伤亡和经济损失相对较小而很少受到广泛关注。近20-30年来，这些地区的经济社会状况和基础设施建设水平也都发生了巨大变化，很多传统城镇和村庄人口规模不断膨胀，村镇规模不断扩大，其历史上原有的人与自然的相对平衡关系也被打破。这样一来，安全问题就显得更为突出、更为重要。
    中国东部地区虽然建设条件较好，但人多地少，尤其江浙、珠三角等地，建设用地资源相对紧张。广大平原地区，如河南、河北以及山东，还有东北松辽平原等地，历来是中国粮食主产区，为了保证粮食安全，也同样是建设用地紧张。在上述地区，尤其是经济发达地区，人口越来越稠密，工业发展和人居环境之间的不协调因素和矛盾也越来越突出。在规划布局上，住宅要占地，工业要占地，公路、铁路等基础设施建设也要占地，加大了人地紧张的矛盾，也加大了城市规划布局上的相互冲突性。
    上述所有用地紧张矛盾，就造成一些山区和平原地区的一些本不适宜大量安排人居的地方，也不得不搞起城镇建设。
    其次，中国经济发展的速度太快，很多事情来不及仔细思考，包括科学的城市规划。大家都知道，一个好的城市规划，不光是要编制得好，还需要经过很多轮的论证，包括方案论证、纲要论证和成果阶段论证等，还要通过社会公示和政府组织的部门联席会议审查，不断加以完善。这需要一个比较合理的周期，来保证科学论证和必要的修改完善的过程，使规划方案能够布局合理化、科学化。
    但由于我们很多发展建设比较快，规划周期比较短，可能有些规划的论证过程不充分、考虑不周到，再加上一些人为因素对规划决策的干扰，从而产生一些问题、一些硬伤。
    第三，一些传统的发展模式带来潜在的问题。传统的发展模式，是依托既有城市中心区不断向外围扩张、蔓延。这并非一种最佳的、科学的发展方式。这种做法很多时候都会造成城市扩张，把一些原来有污染的企业或不安全的设施包围到城市生活区中来，或使生活区、生产区扩展到有工程地质隐患的地方去，造成不安全，也容易造成生产生活的相互干扰。那么，新的关系如何建立？这是对城市规划传统方式提出的挑战。因此，城市规划的布局和方法，都要发生一些改变才行。

    《华夏时报》：您认为怎样才能有效解决城市建设的历史欠账问题？
    张险峰：实事求是地说，目前国内很多城市历史欠账的确比较多，尤其在城市基础设施的建设上。在计划经济时代的很长一段时间里，城市建设曾强调“先生产，后生活”的思想，这种思想延伸到以经济建设为中心的当下，也还有一定的影响。在城市宜居环境建设、城市安全等方面的投入，应该说有一定缺陷。随着经济条件的转好，特别在当前全球气候变暖、自然灾害频发时期，应更加重视城市安全问题，不断巩固和加强城市基础设施建设，构筑更健全的城市安全体系。
    城市建设的历史欠账问题不是一朝一夕就能解决的，应首先从更合理的角度去谋划和规划，去弥补历史欠账；其次，政府应认认真真把欠账问题当做大事来抓，把资金往这方面投入，逐步还上历史欠账。同时在归还历史欠账上，也没必要盲目追求高标准，应适可而止，需要科学合理地测算或预测一个城市的未来发展，给予其相应的配套设施建设的投入，使之逐步向现代城市迈进。
不能再任由城市处于
不安全状态
    《华夏时报》：数十年来，因为城市建设大肆扩张，有些不适合居住的区域也修了居民区。比如在泥石流多发区，或在化工厂附近建造住宅，您认为城市规划建设时应如何考虑到安全风险问题？相关评估具有怎样的意义和作用？
    张险峰：城市建设最重要的是选址问题。城市选址的首要原则就是趋利避害。城市选址如何趋利避害，能否充满合理性、科学性，也是城市规划中最基本的问题，因为后天无论采取怎样的防护措施和防范手段，都只是效果有限的弥补而已。尤其是一些关乎生命安全和健康的设施，如居住区、学校、医院、交通干线、重大基础设施（包括机场、火车站、长途汽车客运站、水厂、危险品仓库）等，在规划选址阶段，就应将其安排在最安全、最适当的位置上，远离地质灾害频发、有危险物品和污染的区域。
    此外，规划选址上，不同规模城市，有不同的安全等级要求。比如，一个一百万人口规模的城市，在防洪等级上，就要求达到百年一遇的标准。而五十万人口规模以下的城市，防洪等级起码要达到50年一遇的标准。
    从这个意义上讲，应加强对城市合理布局的引导和必要的调整。也就是说，对于那些已经发展到一定规模但存在不合理状况的城镇，需要从城镇规划上加以调整，使之处于安全的状态，而不能任由其处于不安全状态。
    城市建设规划上，还要采取许多安全的措施。对于包括抗震、防洪、消防、地质灾害以及防止其它灾害方面，国家都有一整套完整的标准规范，在城市规划里都要落实，都要提出具体的规划措施，包括提高应急疏散救援能力等，以减少自然灾害带来的人民生命和财产损失。比如地震和山洪、泥石流以及堰塞湖等自然灾害到来或形成的时候，可能首先会堵塞当地救援通道，将可能造成灾区更进一步的人员伤亡和财产损失，而幸存者也可能由于得不到及时救助和医治，将可能加大次生灾害的危害，所以一般一个城市必须在每个方向上都要规划至少两条通道以备万一。这些方面的内容都应该在城市规划中加以认真落实，保证应急通道的疏散和救援能力。

    《华夏时报》：相信国内很多城市的规划近些年来可能会努力接近和符合现代城市的规划设计要求或标准，但过去相当长时期内，特别是计划经济时期的城市规划，可能存在很多问题遗留至今，甚至影响到城市的健康和安全。面对这样的现实，新的城市规划如何有所作为？
    张险峰：从宜居环境的角度或城市安全的角度来说，在区域层面或全国城镇体系层面，国家对于整个城镇化的推进已有整体布局、安排和指导。
    在住建部主持下，全国城镇体系规划已经基本完成，发改委也组织完成了全国主体功能区规划。这些规划尽管视角和表达的内容不同，但都对全国城镇化人口转移、安置、产业布局等，进行了整体安排。其中的核心内容，就是使大量的城镇化人口向更适宜人类居住的地方转移，这应是一个长期工程。从根本上说，这是为了使人口和产业能够布局到更适宜的地方去。因此，在全国城镇体系规划中就提出，未来人口转移的主要方向，一个是沿海经济发达地区，另一个是建设条件和经济发展条件比较好的那些中心城市、大都市圈和城市群。这将使那些频繁发生自然灾害的地区，能够尽量控制人口规模和建设规模，也更有利于当地水土保持和生态保护，从大的区域城镇发展格局上达到趋利避害。
    其次，按照《城乡规划法》和《城市规划编制办法》的要求，在修编一个城市的总体规划时，要加强对原有规划的评估，其中城市的安全性、宜居性应该是很重要的一个方面。在评估中要提出新的规划应该如何加强这方面的内容，在规划中要根据新的城市发展规模，提出相应的城市安全标准，比如防洪级别、抗震等级、避难场所、安全疏散通道、与安全相关的设施规模等，对安全隐患提出整治要求，对达不到安全标准的设施要提出改进要求；对那些已经威胁到群众安全的设施要提出搬迁要求，或控制出安全防护距离；对地处工程地质灾害危险区的村镇、厂矿提出搬迁异地安置的要求，并在较大范围内开展水土保持和生态修复工程，减少人的生产活动干扰。这样既弥补历史欠账，也保证新的发展不留下新的欠账。
公众应有更多知情权
    《华夏时报》：中国很多大规模的工程开发，包括很多工业项目，以及很多地区对森林植被的大量砍伐开垦，对自然环境的破坏非常大，对于附近居民区安全形成很多潜在的风险，城市规划面对这样的风险，应如何处理？
    张险峰：最近我们看到的一些资料表明，长江、黄河源头地区冰川融化的速度越来越快，这些实际都是全球气候变暖带来的后果，而全球气候变暖也离不开人类活动的原因。如果能够加强生态敏感地区的水土保持，减少人类在这些地区的耕作和建设活动，将有利于保护这些地区的原始自然状况，当然也能够减少自然灾难的发生对人类生命财产造成的损害。
    从工程措施角度来讨论，我认为，应加大生态和水土保持的力度，加强防治。从工程地质监测角度来看，我觉得应该对那些工程地质条件不利地区的城镇及其周边，实施常年监测。根据一些工程地质专家的说法，像舟曲发生的那样大的泥石流灾害，是很难预测和防范的，尤其是经过大地震后更难以预料。因此，我们应该加强工程地质方面的常年长期监测。
    从城市规划的角度来看，应采取必要的工程防范措施，比如排洪沟的建设，如果大量雨水能够通过排洪沟系统排入江河，山体就可以受到保护，就不会受到雨水太多的冲刷，稳固性自然会好。另外，包括城镇上游的水利设施建设，比如水库、堤坝等的建设，以及一些应急通道的建设等，都应是城市规划中需要提出的防范措施。

    《华夏时报》：在中国城市化快速发展时期，原有的城市规划和产业布局落后于城市化的进程。如何避免为了追求GDP而在一定程度上忽视居民居住安全问题的发生，关系到中国经济社会可持续发展的进程。众所周知，城市规划一旦出台，它本身就是一部“法”，但目前大多数地方政府并没有上升到这一高度来认识和考虑，而是“换一任领导就换一套思路”，在这方面，城市规划部门应如何有所作为，并有政府立法和执法上的保证？
    张险峰：首先，应该把居住安全和生态保障作为发展和规划的前提条件和前置条件。我们现在做城市规划非常强调这个前提。原来的规划把居住安全和生态保障看作是一种底线，现在已经转变了这种观念，要求必须把居住安全和生态保障等问题看做是一种前提条件来提出。城市规划中有划定蓝线、红线、紫线、绿线等的规定，住建部为此颁布了专门的管理规定。城市蓝线是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线；城市红线指的是道路控制线；城市紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线；城市绿线是指城市各类绿地范围的控制线，包括公共绿地、生产防护绿地、大城市的绿化隔离带等。这些空间的划定，都需要经过科学的研究论证，需要各有关部门共同研究确定。划定之后，就作为确定其他用地开发建设的空间限定条件，是不允许随意占用的。这样，城市才会是安全、健康的。
    第二，应该按照科学发展观的要求，不断改进城市规划的方法。中国现在城市发展的速度非常快，工业化也日新月异。随着信息化和消费潮流的不断变化，也在产生很多新的产业门类，这些都给城市规划的理论和方法带来很大挑战。因此，城市规划的理论和方法应不断适应国家经济社会发展和转型的需要，协调好经济发展与社会进步和环境建设之间的关系。
    第三，应加大对于规划的宣传和立法力度，无论从国家层面的立法方面，还是各个城市的宣传方面，都要推进城乡建设与规划决策的民主化、法制化，提高公众参与规划的意识和能力。我认为公众如果有了更多的知情权和发言权，就能够帮助政府把更多的事情做好。
    第四，尊重规划、实施规划，应作为地方政府的头等大事来看待。
城市规划应更加以人为本
    《华夏时报》：像南京这样从改革开放前就开始一直打造石化产业并已严重依赖石化产业的城市，有舆论认为其实际上等于在城市附近放置了一个说不定什么时候就会意外爆炸的巨型炸弹和巨大的污染源，制约了城市长远发展的利益，今后的工业经济发展和城市规划建设，应如何更充分考虑当地自然环境的容忍度和人民生命财产的安全？
    张险峰：在城市规划原理中，在这方面已有明确的阐释，就是有污染、有危险的企业要远离生活区布局。国家法规也对此有明确规定，城市规划尤其是法定规划，像城市总体规划、控制性详细规划，以及一些专项规划等，其编制的内容，都有严格规定，是非常规范的，在城市安全、城市的居住用地、工业用地，及其它们的比例等方面，都有非常明确的要求。在具体的安全防护间距等方面，有一整套国家法律法规和技术规定来约束。而作为具备资质的规划设计者，也必须是按照国家规定的这些标准来办事的。
    至于化工厂的存在如何对于城市安全环境产生制约，涉及到城市历史上的工业布局和现代城市发展变化等复杂因素。比如一些城市在历史上，化工区与居住区在布局上是保持较远距离的，是合理的。可是慢慢地，随着城市的膨胀、发展壮大，化工区与居住区之间的距离有可能越来越小，不安全因素就产生了，成为居住区的隐患。反过来说，一些居住区是自发地向某个方向发展的，往往因为缺乏有效的控制和引导，从而形成不合理的布局。解决问题的办法有两种，一是控制居住区向化工区发展，保证那些工厂有合理的安全防范距离；二是采取搬迁工厂的办法，将工厂搬迁到远离居住区的地方。当然，这次南京化工厂管道爆炸事件我也是通过媒体报道才略知一二，应该主要是由于施工人员违规作业造成的吧，还很难说是不是规划布局有问题，就算给我们敲响了一次警钟吧。

    《华夏时报》：目前在中国的江边、海边，密集着越来越多的化工企业。为了防止遍地开花的石化项目成为无数所谓“水雷”，改变所谓撒胡椒面的化工布局，据报道，环保部已经选择在五大区域环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海地区、成渝经济区、黄河中上游能源化工区开展重点产业发展战略环境影响评价。在您看来，这些地区的城市规划需有怎样相应的考虑？
    张险峰：应该说，重化工的发展，是中国工业发展阶段性特征，这个阶段对于中国这样一个大国来说，是没有办法跨越的。在国际上，重化工业沿海化布局也是一种趋势。但沿海地区因为风景好、环境好，也要发展人居环境。这样势必造成一些冲突。因此在大的布局上，应加强区域协调，也就是说，不能各个沿海或沿江地区，都去争化工项目，还是要留出足够的居住、生态、旅游观光的滨海岸线。在布局的时候，当然必须要遵守安全合理的防范间距。另外，对化工企业加强管理和监督，也是降低污染和灾害发生的必要条件。

    《华夏时报》：我们的城市应该更美好但首先应该更安全。要解决这个问题，如何在城市规划上更加以人为本？
    张险峰：从规划理念上，应确立一种观念。以前有句老话，叫“人民城市为人民”，这句话到现在也不过时，实际就是强调以人为本，就是要为人造城，而不是为物造城，还是要把人放在第一位。
    从大的区域布局上，应尽量使产业布局、人居环境布局以及生态布局，达到更加合理的状态。在城市规划上，建设用地的选址、各种用地布局之间的相互关系都应做到科学合理，确保人的生命安全和健康。城市规划布局一定要采取必要的工程防范措施，以减少灾害和次生灾害带来的损失。在应急体系上，要确保救援、疏散通道和避难场所等的数量和标准在城市建设中真正得到落实。
    因为防灾都是要防患于未然，所以应力争在紧急状态下，保证生活用水、供电、通讯等设施的安全或通畅，一旦受到破坏能够尽快恢复。

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