行政区划调整不是万能药

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商 灏 北京报道

    北京市最近经国务院批准调整部分行政区域的消息,引起社会广泛关注。纵看近年来津沪渝深等城市已陆续进行的力度较大的行政区划调整,以及还有部分大中城市将要进行行政区划调整，其若成为趋势,或呈某种示范效应，则对于国内大城市建设，对于中国城市化进程，甚或对于解决宏观经济所面临的种种问题，究竟都具有怎样的意义？
    《华夏时报》记者7月20日专访了国内知名的城市规划、城市设计和区域规划专家、中国城市规划设计研究院城市与区域规划设计所副所长、教授级高级规划师张险峰先生，请他发表相关看法。
行政区划调整
其实也是一把双刃剑
    《华夏时报》：从欧美等发达国家或地区的现状来看，中国内地近年来一系列行政区划调整，并非顺乎国际趋势或潮流，中国的举动固然有自己特殊的背景。您认为在这个过程中，如何做到科学务实？
    张险峰：从整个世界和欧美等发达国家或地区行政区划的发展趋势来看，其在很长历史时期内都相对固定，很少像中国这样出现较大范围的变动。例如英美等国的所谓大都市区，内中包含很多城市，各个市的行政范围却很小，几乎相当于中国某个城市的区或街道办事处那样大小。但他们之间很少因为有行政壁垒要破除而合并来合并去，更多的是通过区域合作、竞争的方式来推动发展。
    由于我国尚处在外延扩张式发展阶段，中国行政区域中各个省区或城市，则是依赖和寻求支配更多空间资源和经济资源，例如土地资源及其所附着的各种资源，并在此基础之上寻求获得更多政策支持，来推动发展。
    土地资源作为城市发展的后备资源，尤其受到中国各地方政府重视。许多地方希望突破行政管辖区域限制，希望通过调整行政区划，扩大自己可以支配的土地资源。与此同时，还希望通过调整扩大行政区划，增强自身经济地位，从而可能争取到更多的发展资源和政策支持。
    也有反过来的现象，比如中央政府划定特殊地区来试验优化管理或资源优化配置，这需要自上而下进行行政区划调整，以避免各自为政的建设和管理上的混乱。比如天津滨海新区和重庆两江新区，上海浦东新区，包括改革开放前的一些特区，多是通过把优势资源捆绑打包，争取国家给予一些特殊的优惠政策，先行先试。
    还有一个重要原因，就是决策层发现发达国家的大都市圈或大城市群在全球竞争中占有绝对优势地位。比如美国东海岸大都市区，以及西海岸以洛杉矶、旧金山为代表的大都市区，还有英国的伦敦大都市区、法国的巴黎大都市区、日本的东京大都市区等等，这样的大都市区，可以调配和利用很多资源，其物资流、信息流、资金流、人才流的流动速度非常频繁，基础设施更好，经济活跃程度更高，文化更多元更丰富，从而拥有更强的国际竞争力。
    上述种种，形成了国内一系列行政区划调整决策的内部冲动。
    尤其北京提出建设世界城市的目标，正代表了国内许多一线二线城市共同的诉求。从参与全球竞争的角度上看，正是为了扩大自身可以调配的资源，为了跨越基础设施的门槛，为了和发达国家一些城市站在同一起跑线上，甚至超越那些城市，才希望通过行政区划调整扩大城市范围和可调配的资源总量。
    但行政区划调整其实也是双刃剑。一方面可以扩大经济和生产力资源，另一方面也相应增加了社会管理责任。我们在行政区划调整过程中，不能夸大有利的一面，而淡化社会管理责任的一面。行政区划调整后，如果过分扩大区划，过分扩大空间资源、土地资源，自然会增加更多人口，但在教育、医疗卫生、社会保障、养老、社区服务、外来人口管理等体系上，能否都跟得上？这是需要深入思考认真对待的问题。否则就有可能会出现行政区划过度扩大，而社会管理却日益粗放的状况。因此，区划调整之后，地方政府须担当好相应增加的社会责任。
追求空间扩张
跟风潮流将很恐怖
    《华夏时报》：行政区划调整若只是单纯为经济发展让路，会否产生很多问题？
    张险峰：的确有些区划调整是把经济发展放在头等位置来考虑的。但反思一下江浙或华南地区相关的经济发展现象，例如江阴华西村、东莞虎门镇等，即使到现在也依然是村或镇的设置，可谁能说这些地方经济发展水平低呢？这实际上提出了一个问题：行政区划调整之后，到底是更有利于促进当地经济活跃，还是扼杀了这种活跃？
    行政区划的调整有利于促进当地经济更快发展，这毫无疑问已有成功的经验或范例，但也不可否认，行政区划调整并非促进经济更快发展的惟一必要条件。
    这就涉及到行政区划调整的度的问题。
    中央集权和行政分权之间的关系，应该摆正。行政集权到怎样的程度，有利于经济发展？反过来，行政分权到怎样的程度能够使更多地区享有经济发展自主权、创造经济活力？这方面的问题很值得我们去研究和探索。
    在这个全球经济日益一体化的时代，任何个人或任何小的行政单元，都可以直接参与经济发展中去，都可以直接在网络上进行贸易往来，不需要像过去那样通过层层行政审批程序，再与外面沟通交流。
    可见，行政区划可能大有大的好处，小有小的利益。由此来看行政区划调整，它并不绝对是经济发展的促进力或绊脚石，更不是一种历史的必然趋势。一个发展良好的经济区，更多的应是讲究城市之间或行政区域之间的同盟协调，合作分工，而未必一定要通过行政区划的调整，由一个行政长官来指挥。因为那样做未必经济发展一定是最好、最有活力的。

    《华夏时报》：如果行政区划调整的目标并非单一，或者，如果未必所有地方都要通过行政区划调整来达到促进经济发展这个目标，那么行政区划调整的原则到底是什么？
    张险峰：行政区划调整的基本原则，应是有利于促进生产力发展，有利于促进社会管理更加科学精细，有利于减少社会运营成本。

    《华夏时报》：在这个原则之下，行政区划调整如何避免跟风而动？
    张险峰：行政区划调整既然并非一种历史趋势，则跟风而动必然更多来自经济上的冲动。比如通过区划调整可以支配更多土地空间。现在大家都明白这个道理：在我们国家，地方政府靠土地财政过日子是公认的，有了土地就有了房地产，就有了土地财政的着落。这是一种基本逻辑。
    我们在做城市规划的时候看到，很多地方政府都要求扩大城市规模。但一些先发地区已经到了不能依赖扩大规模发展的时期，给我们提出了新的挑战。比如我们正在做的深圳城市规划，当地政府提出了几个“难以为继”，主要是指当地的土地空间资源非常紧张，快要发展不下去了，再有新的外来人口，深圳地方政府将没办法承担。所以，深圳这类城市实际做的是减量规划，至少是存量规划，而决不是增量规划。
    很多城市只有发展到深圳当前这个阶段，可能才会真正思考这个问题。而今天却可能仍是寅吃卯粮：只要能把土地扩充进来，今天发展了就行，明天怎样管不着。这肯定是错误的观念。如果以此为初衷，形成了区域规划调整潮流，那将是非常恐怖的事情。另外，有些地方政府觉得，只要把某几个地方合并起来组成一个新的行政区，就可以争取到国家一些政策支持。这也是一种误区。如果形成模仿和攀比，将也很恐怖。
抑制调整冲动
须有配套政策紧跟
    《华夏时报》：从历史的和现实的经验来看，您谈到的种种趋势是否将难以避免？有怎样的相关配套政策措施，可以防范和控制不好的区划调整，避免一些不良状况的发生？
    张险峰：目前国内行政区划调整有非常严格的审查程序，是非常慎重的。
    行政区划调整首先需要考虑和尊重该地区存在的某些历史上的一脉相承的关联性或延续性；其次需要考虑是否由于行政壁垒过大影响当地经济发展；第三需要考虑在行政区划设置上是否存在历史不足。
    今后和将来，行政区划调整依然需要继续非常严谨和慎重。要真正从历史和现实两个角度衡量现有行政区划是否阻碍了当地发展、阻碍了这个城市的健康成长。
    我认为有些行政区划调整，还是有一定道理的。比如有的城市，主城区里是历史文化名城，其外围没有郊区，没有增量空间。北京就是这样的城市。这类城市如何发展，与税收体制关系非常密切。在现有的税收体制下，税源首先来自房地产开发中的土地转让费，其次来自工业税收和商业税收。老城区如果发展不了工业，又没有增量土地空间，这个区长还怎么干？
    因此，如果考虑到国内现实状况，对于地方长官的考核办法，对于地方税收来源的规定等等，将来可能都要有所调整。否则大家依然会有行政区划调整的冲动。北京南城地区近年来之所以发展较为缓慢，首先是没有郊区，没有办法获得太多土地财政收益，其次是文物保护核心区，被逼无奈只有拆除老房子扩大发展空间。而发展旅游业又面临国内旅游者购物消费水平有限的瓶颈难以突破。所以南北合并也是试图取得某种平衡。但从根本上，应该从调整地方财税收入、政府考核机制入手，让这类地区没有太多的经济负担，才能承担起应有的职能，而不应该唯GDP是瞻。
    行政区划调整如果要想抑制冲动，必须在相关配套政策上跟进。

    《华夏时报》：行政区划调整毫无疑问是一个具有重大理论和实践意义的课题，从学术的角度看，在当前背景下，您认为行政区划调整还有哪些需要特别注意的问题？
    张险峰：首先是要关注集权与分权之间的合理的关系，过度集权或过度分权都不好。过度集权会造成地方发展的丰富性和繁荣性的丧失；而过度分权则会导致一盘散沙，带来行政效率的降低和国际竞争力的降低。
    其次是关注生产力和资源的合理分配与社会管理责任之间的关系，使社会管理向以人为本、向精细化方向发展。
    还有就是关注不必要的行政开支的降低。这肯定是行政区划调整很重要的方面。
    另外就是一些配套的政策措施，包括财政的和税收的政策调整，也包括对地方长官的政绩考核标准的调整。没有这些配套措施，将难以避免行政区划调整单一追求扩大空间和资源支配权限。

    《华夏时报》：您认为未来两三年之内，国内行政区划调整将会呈现怎样的景象或产生怎样的效果？
    张险峰：行政区划调整首先会有很多大的国家层面的战略着力点，这些地区可能是要加强管理，增强内部对经济资源、人力资源和行政资源的优化配置，并具备强大的基础设施，也能够降低行政管理的层级，提高管理效率和水平，能够代表国家参与到全球竞争中去。
    与此同时，我们还应探讨如何通过或不通过行政区划调整，使中国北方中小城市和南方地区中小城市一样，获得均衡和繁荣的发展。而西部地区由于很多地方不适合居住和进行大的开发建设，因此可能需要有计划地向中心城市或沿海地区转移人口。

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