开征银行税 长期来看是一种趋势

中央财经大学中国银行业研究中心主任 郭田勇

   为寻求规模和范围经济，促进了大型金融机构的出现，而信息技术发展、金融自由化和全球化等因素空前扩展了大型金融机构的规模，增加了金融系统的集中度，这些机构在维持金融稳定和促进实体经济方面的重要性也愈加突出。而本次的国际金融危机在很大程度上是一场大型金融机构的危机。若干大型机构过度承担风险，危及到整个金融体系的稳定并将实体经济拖入衰退边缘。政府以“大而不倒”为由倾注大量纳税人资金救助这些机构，金融业冒险由纳税人“买单”，这招致了纳税人很大的争议。
　　  现在银行税征收的问题不一定能够马上谈出一个结果，但从长期来看恐怕也是一种趋势。因为这次全球金融危机发生之后，各国政府和金融业本身，都在思考这个问题，即政府对银行业的救助在特殊的时候的确是有用的。比如雷曼兄弟的倒闭造成了巨大金融恐慌，股市价值缩水、流动性蒸发、资本市场陷于瘫痪、信贷利差戏剧性扩大，对全球金融系统造成巨大冲击，这也从反面说明了政府救助的必要性。但这种政府救助或政府对金融业直接的管理和调控，不仅增大了政府财政压力，限制了政策的导向性，同时损害了纳税人的利益，更重要的是，会鼓励“大而不倒”的机构更倾向于过度承担风险。大型机构不是因为具有竞争力，而是由于其具有的特殊地位而获得高收益。在扭曲的激励机制下，风险收益由高管层获得，损失则由公众来承担。“大而不倒”的机构靠着政府救助的“隐形保险”更容易获得存款人和债权人的资金，市场倾向给予更高评级，降低了这些机构的融资成本，获得了相对于其他机构的不正当竞争优势，从而降低了宏观层面资源配置效率，不利于金融系统的稳定性。
　  　从这个意义上来说，现在开始让银行业实行自律、“自掏腰包”是一个积极的进步，因为这意味着政府可以从过去一旦出现金融危机就不得不对银行进行救助的被动局面摆脱出来，这样一来，一方面有利于政府更加明确自身职能、减轻政府压力、提高政府运作效率，另一方面可以有效解决“大而不倒”的机构由于政府救助的“隐形保险”所带来的道德风险问题。银行税的征收做到与金融机构所从事业务的风险程度挂钩，如果收费合理、计量金融活动风险到位，则可以起到警示金融机构今后应为自己的冒险行为承担责任的作用，从而有利于降低金融风险，促进金融系统的稳固。当然，这些都是建立在宏观经济形势稳定、微观经济主体有效竞争，同时监管到位的环境制度前提下。而且应该看到，对于各国来说，银行业是金融体系的一个重要支柱，如果开征银行税的话，短期来看会提高成本、损害银行的利润，很容易造成银行竞争力有所下降，降低金融体系的效率，特别是银行主导型的国家影响更大，实体经济的发展也会受到限制，因此，具体征收银行税就必须要考虑到银行的承受能力。政府与银行之间有了分歧，双方的博弈短期内也不容易完成，或许还将导致银行业寻求各种途径将此成本直接或间接转嫁给纳税人，那就有违弥补纳税人损失、金融业为冒险“自掏腰包”这一征收银行税的初衷了。
　　  单就目前来说，对银行业征税，具体细节尚未确定，象征意义大于实际意义。银行税的制定是相当复杂的程序，而且一旦全球开征银行税，如果无法做到在全球范围内协同行动，将可能造成制度扭曲及监管套利，对各国政府间的协作能力是个考验。另外，还需要考虑这样几个重要问题。一个是开征银行税，那由谁来征，如果是建立保险基金以救助未来陷入危机的金融机构，那基金由谁来管理？如果是交由国际货币基金组织，那么各国家之间比例如何确定及危机出现后如何分配“援助金”？另外要考虑的就是，征税由谁来用、如何使用的问题。如果是建立各国基金，那投资范围该如何界定？如果由国际货币基金组织来用，那么国际货币基金组织拿到了这笔钱之后，到底是用于各国央行的监管还是用于自身的运营。另外，由于银行税的买单很可能会增加金融机构冒险行为的风险，其结果只是“买单”的钱从纳税人的钱变为了整个金融机构整体缴纳的钱，而没有起到稳定金融系统的作用，因此，以什么为基础、如何收费、计量金融活动风险就显得尤为重要，而这些问题并不好解决。可以预见的是，无论是银行税达成开征的统一意见，还是意见统一后的实施，每一步的推进都会很艰难，所需时间不会短。这一进程很可能在未来两三年内一直持续下去。

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