灾后重建的中国模式

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发布时间：2010-06-11 20:29:36

摘要：灾后重建的中国模式

辜胜阻

   从国内外经验来看，灾后重建往往要经历一个长久的过程，如我国台湾“9·21”地震灾后重建历时6年，美国新奥尔良飓风灾后重建将达7年，日本阪神地震重建耗时近10年之久。但截止到2010年4月30日，汶川灾后重建规划项目完工78.2%，农村居民和城镇居民住房重建分别完工99.7%和84.2%，三年的灾后重建规划两年内就将基本完成。这表明汶川地震灾后重建已取得了显著成效，其成功做法为其他地区抗击自然灾害、重建美好家园提供了有价值的经验借鉴，探索出灾后重建的“中国模式”。概括来讲，汶川灾后重建的“中国模式”主要表现为由五个结合构成的中国经验。
    一是自强自立与外部援助相结合，在推进中国特色的对口支援计划的同时，充分发挥灾区民众的主动性、积极性和创造性，实现内力与外力联动。国内外的实践表明，单纯依靠政府救助和社会捐赠并不能从根本上解决灾后重建中的所有问题，反而可能诱发依赖心理，丧失地区经济发展活力。对此，在强调受灾群众重建主体意识的同时需要政府的大力支持和全社会的帮扶，实现自救和他救相结合。从政府救助来看，中央政府出台了财税、金融、土地、产业等方面的支持政策。尤其是出台了具有中国特色的对口支援计划，“一省帮一重灾县”，坚持“输血”与“造血”并重、当前与长远相结合，18个经济强省（市）对受灾地区直接开展物质援助、项目援建和人才培养，并嫁接两地的优势资源，向灾区输出技术和管理，推动产业的转移，帮助受灾地区迅速恢复并增强了其可持续发展能力。从社会帮扶来看，截至2009年9月30日国内外共筹集社会捐赠款物797.03亿元，1300多万名志愿者参与汶川地震抗震救灾，并得到国际组织和外国政府提供的多项援助。
    二是多部门协同与多渠道筹资相结合，政府和民间力量互动，强有力的自上而下的组织领导体制和高效的多方协同机制相配合。一方面，国务院成立了汶川地震灾后恢复重建工作协调小组，省、市（县）相应成立了由政府主导，企业、社会团队和个人共同参与的重建机构，一定程度上实现了跨地区、跨部门的协调，有效引导了各方重建主体互相配合。其中，中央和省级政府统筹协调，出台重建计划及政策，督促检查规划的执行情况；市、县级人民政府具体承担和落实恢复重建的主要任务。同时，重视监督机制的创新，建立重建目标考核体系，优先考核灾区各级领导班子和干部政绩。高效的多方协同机制使政府和民间力量互动，形成了多方合力，而强有力的自上而下的组织领导体制则使上下级政府间互动，保证了重建执行力。另一方面，灾后重建是一个系统工程，为保证重建效率，既需统筹兼顾，保障有序协调，也要突出重点，优先解决最重要问题。资金短缺是灾后重建中的最大瓶颈，直接制约重建进程。灾后重建必须把筹资问题作为重点优先予以解决。四川灾后重建早期曾面临1.3万亿资金缺口，单纯依靠政府难以解决。对此，我国政府充分调动各方主体的积极性，创新筹资方式，拓展筹资渠道，构建一个公开、透明、监督有力、多渠道的筹资机制，实现财政拨款、社会募集、对口支援、市场运作等多渠道筹资，为完成重建任务提供资金保障。
    三是灾后重建法制化与科学化相结合，灾后重建既依法运行，又充分尊重科学规律。一方面，灾后重建只有纳入法制化轨道，使重建过程有法可依，有章可循，才能有效约束重建行为，从根本上保障重建成效。国务院先后出台了《汶川地震灾后恢复重建管理条例》等4项法律和政策文件，为各机构部门开展灾后建设工作提供了法制保障。另一方面，灾后重建必须以科学规划为前提。重建规划坚持“以人为本、协调发展、科学布局、保护生态”等原则，在灾后重建中，基于灾害评估、资源环境承载分析等进行科学规划，统筹考虑经济、社会、文化、生态等因素，合理确定重建方式、优先领域和建设时序，实现了科学建设，保证了经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。
    四是高度集中与充分授权相结合，既充分展示集中力量办大事的体制优势性，又充分尊重民众的知情权和选择权。高度集中有利于统筹规划、组织调配资源，而充分授权则有助于激发参与主体的积极性和主动性，提高资源配置效率。灾后重建的显著成效体现了强大的中央政府有效组织社会援助、协调区域发展的重要作用，这是区别于其他国家灾后重建的最大优势所在。数据显示，中央财政累计下达灾后恢复重建基金超过1500亿元，扩大内需的4万亿元投资中有1/4投向汶川灾区。同时，在重建工作中，国家也充分建立了相应的授权机制。通过向基层赋权，强化村民自治组织等灾区基层组织，吸收当地群众和基层政府参与重建规划制订、资金筹措及使用安排、重建过程决策与管理，充分尊重了灾民的知情权和选择权，反映了灾民的真实需求，确保了利益相关群体有效、全程地参与灾后重建。如成都市政府在住房重建中，农民、城镇居民期望的住房重建方式与实际重建方式的一致性分别达到79.2%、82.5%。彭州市政府将村民议事会引入灾后重建的各个环节，探索出“以村党组织为领导核心、3个村民自治组织为社会主体、集体经济组织为市场主体、其他组织共同参与”的“131N”新型治理机制。
    五是硬件设施与软件制度相结合，在优先重建住房、交通、水利等基础设施硬件的同时，又推进了医疗卫生、养老保障、教育文化等公共服务制度的城乡统筹。灾后重建不是简单的恢复，而是在更高的起点上，以更高的标准进行的科学重建，不仅仅局限于生产方式重建，也延伸到生活方式重建。灾区重建把保障民生作为恢复重建的基本出发点，优先修复重建住房、交通、水利等基础设施和公共服务设施，保障人们的基本生活需要，不断完善灾区硬件设施体系。同时，也借灾后重建机遇，积极推进临时救助向长效社保转变，促进城乡公共服务一体化，加快诸如医疗、教育、住房、就业、社保等软件制度的建设和完善，实现灾区群众的生活方式重建。汶川灾后重建过程中，硬件设施建设与软件制度配套也一定程度上实现了相互促进、同步协调。例如，在城乡住房重建中，城镇安居住房和廉租房的建设加快了城镇住房保障制度的建设进程；农村地区住房重建所创造的城乡联建模式，有力推动了城乡住房及土地制度的一体化；医疗卫生、教育、文化、养老保障等公共服务逐步向农村地区延伸，有效推进了城乡统筹。
    灾后重建一方面要通过科学规划实现灾区社会经济的可持续发展，另一方面又要在新的起点上实现灾区生产方式和民众生活方式的跨越式发展。这里的关键是灾后重建要与新型城镇化、新型工业化、农业产业化进程结合起来，与发展方式转变相协调。要利用重建机遇，迁村并点，加快城镇化进程；要将城镇化、工业化和农业产业化结合起来，以工促农，以城带乡，构建均衡合理的城乡结构。灾后重建要利用重建机遇，优化工业结构，加快新兴产业发展；要促进农业产业化和服务化，改变农业生产方式，大力发展创意农业；要加快恢复和发展旅游、商贸、金融和文化等现代生产性服务业和消费性服务业，促进产业结构升级和经济增长方式转变。城乡一体化进程、经济发展方式的转变不仅使得灾区增强了经济增长内生动力和社会可持续发展能力，而且城乡统筹水平、经济发展方式也有了跨越式变迁。

（作者为全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席。此为作者在中国联合国教科文组织全国委员会和成都市政府等联合主办的灾后重建国际论坛上的发言，有删节）