贾康：公众提出质疑和建议是公共财政民主机制的必然表现

全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康：
公众提出质疑和建议是公共财政民主机制的必然表现

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 商灏 北京报道

   许多人担心，如果不考虑到中国预算的敏感性及其公开过程的步骤性而一味逼着政府加快公开,可能是一种奢谈。现在督促政府公开预算信息,确实是一个非常正确的方向,但从现实性考虑,预算公开是否可能向人大代表全盘公开,并随时接受监督？
    本次两会期间，很多代表质询财政信息公开的进程，全社会也对此予以密切关注。国务院前不久曾向全国人大常委会承诺：再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。而财政部、审计署最近也对预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一的要求，但全国人大常委会预算工委主任高强近日表示，全国人大今年强力推进预算公开，要求经过人大批准的政府预算都要公开，其中包括国务院各部门预算。为解决该问题，人大财经委在审查预算报告中明确提出要求：“在明年向人大报告预算时，要报告政府的基本建设情况和政府行政开支情况。”高强的这一表态或许可以说明，财政预算公开的关键一步就要迈出。
    与此同时，值得注意的是，财政部财政科学研究所所长贾康几年前就曾对财政预算问题发表观点称，公共财政的内在本质要求就是对公众利益最大化负责，因而必须要有公开性，进而形成规范的公共选择机制。这种透明度、公开性本身，也是公共财政建设的一种方式，是大势所趋。贾康认为，公开监督对于财政系统不是一种压力，而是一种需要。对于预算法修订进展的问题，贾康表示，不排除业务部门已经有时间表。贾康的意见可能意味着有关方面正努力创造条件，尽快实现财政预算公开透明。
    综合以上信息，或可判断，面对舆论的强烈呼吁，财政预算接受公开监督已迫在眉睫。但政府究竟准备让财政预算达到怎样的公开透明程度？
    3月11日，贾康接受了《华夏时报》记者采访，就相关问题作了深入阐述。

    《华夏时报》：我们注意到有关方面强调，财政信息公开要加快推进，这是一个值得赞赏的态度。但人们不仅关心什么时候能够公开，更关心到时候究竟会公开什么。社会各界在所期待的预定时间里将可以看到一个怎样公开的财政预算信息？
    贾康：公共财政必须要有公开性。公共财政的内在本质要求就是对公众利益最大化负责，因而需要以公开性为前提形成规范的法治化、民主化的公共选择机制。这种透明度、公开性本身是公共财政建设的客观需要。从这个意义上说，公开监督对于财政系统从根本上说不是一种压力，而是一种服务于经济社会转轨和现代化战略的需要，当然在实际工作改进过程中必须承认是有压力的。

    《华夏时报》：公开是为了监督，财政预算不就是为了合理安排收支、预防问题吗？而大量案例证明，不公开的预算是浪费、低效甚至腐败滋生的温床，这也更逆向证明了预算公开的紧迫性和必要性。从财政部提出的《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》内容看，其是否应成为各地财政信息公开的底线，而不应是地方财政信息公开的上限？
    贾康：目前从中央到地方都在为此做出努力，政府政务公开的重要一点就是政府预算方面的信息要越来越公开，现阶段的规则当然不意味着就是上限。几年前一些地方就已在尝试参与式预算和提高预算透明度、加强绩效考评等做法，这值得肯定。参与式预算的具体要领就是，在一个地方政府辖区之内对于需要用钱来支持的公众事务，先将信息公布出来，使公众都能参与进来提出他们的看法，充分体现知情权、质询权、建议权，在经过公众参与以后，参考和反映公众意愿，在进行可行性论证之后再做出决策。
    这些预算科学理财、民主监督的尝试所提供的制度建设因素有没有可能写进预算法修改呢？总的来看因为这是一个大趋势，所以在预算法修改时应当给予必要的体现。
    《华夏时报》：虽然中央部门已有预算公开的承诺，这是一个很大的进步，但存在的诸多问题，使人们有理由担心未来3年时间里，财政预算信息的公开仍需政府思维的革新和法律建设的配合，才会有实际进展。比如地方政府其实已有为数可观的隐性债务，是透明度很低的。您怎么看这个问题？
    贾康：地方隐性负债形成的原因很复杂，但引导和推动地方政府发展“阳光融资”制度，是“向前看”所必须把握的方向。在这方面，需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。当前的政策扩张期，对此既是挑战，又是机遇。按照公共财政建设和“依法理财、民主理财、科学理财”的要求，地方政府融资应当是有透明度的、受法纪约束的、依托于制度规范和受公众监督的。我国需要渐进性地打造相关制度和法纪，其中当务之急，一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调，二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约，三是应强化金融市场监管部门、审计部门对政府融资活动的监控、审计，四是应提倡、鼓励地方政府融资主体内部的自律和加强管理，总结经验教训，在开拓创新中防患于未然。相关的制度内容，可先形成一些粗线条的文本，再于动态中不断完善、细化。
    比如，中央以财政部代理发行方式，实际上提供了对于年度2000亿元地方债的隐性担保，但明确列入地方省级预算，意味着接受全套预算程序的约束，由省级政府牵头承担还本付息职责，是地方债制度在我国的重大进展，比之1998年应对亚洲金融危机时长期建设国债的“转贷”地方使用，规范程度已明显提高，今后还应继续探讨其规范性和操作方案有效性的进一步提高。
    若地方政府融资无制度、纪律等方面的有效约束，必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险，一旦积累到被触发的局面，就会是危机的局面，“救火”的代价将是巨大的。唯一的正确方向，应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。这方面，我们还有大量的工作要做，还需要坚持不懈地推进相关的制度创新和管理创新。
    《华夏时报》：民众都希望知道自己上交的税款，是否得到了政府最为合理化的运用。因此在预算案公开之后，关键的问题在于，政府能否及时回应民众的质疑。如果不能够做到这一点，预算案的公开是否反而会引发一系列的负面问题？
    贾康：随着预算透明度、公开性的逐步提高，公众提出质疑和建议，是完全合乎逻辑的后续效应，是公共财政民主理财机制的必然表现。当然这要求政府作出及时的回应，而这种回应也需要形成合理的程序和制度，力求使纳税人和广大民众越来越满意。这也是一个长期的过程，相信政府部门已在形成必要的思想准备与工作准备，避免或尽量减少可能的负面问题。

    《华夏时报》：实现财政预算公开化的一个现实要求是编制人人看得懂的预算。如何编制一份普通人看得懂的预算表？
    贾康：今年预算报告一个非常值得提及的进步就是让社会公众对于财政收支安排做到一目了然。这个预算文本里面有具体的圆盘图（饼图），包括收入的圆盘图和支出的圆盘图，整个全景结构一目了然。比如说，在这个预算报告中，去年的收入情况、今年的预计收入情况都有一个圆盘图，同时还有支出的圆盘图，标明“蛋糕”切分的具体情况。这样一来，不具备很多财政经济知识的读者也能一望而知。公共财政发展比较成熟的国家的预算文本已经有过这种处理形式。而在我们国家中央级的预算报告文本上，我的印象里去年是第一次这么清晰地使用这种表达方式和技术处理，今年延续下来，并增加了国有资本预算和政府基金预算的收支表等内容，这非常值得肯定。

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