新教改方案醒目路标：教育的归教育，行政的归行政

顾昕 北京大学政府管理学院教授

行政化体制
让高等院校“功利化”
   中国的高等教育在过去的十多年中实现了从精英教育向大众教育的转型，取得了很大的发展，但与此同时，全社会对高等教育的诟病也不绝于耳。概言之，如下几点诟病相当普遍。
    第一，上大学贵。很多人抱怨大学学费日渐高昂，以致“上学贵”成为“新三座大山”之一。一些贫困学生因无力支付大学教育费用而退学甚至自杀的新闻，往往能激发起人们对于教育不公平的激愤之情。农村贫困家庭的准大学生很有可能会因为经济原因而放弃本来可以获得的接受高等教育的机会。事实上，高等学校学杂费的增长速度，远远高于城乡民众年均收入的增长速度。根据官方的统计数据，2007年普通高等学校生人均学杂费为6489元，是1996年水平的4.39倍，而2007年城乡民众人均收入分别是1996年的2.85倍和2.15倍。
    第二，高等教育投资的回报率降低。高等教育“大跃进”的结果自然是大学教育的质量无法得到保证。更有甚者，大批本来资质不足的大专院校强行升为普通大学，加剧了大学质量低劣的情形。与此同时，“伪市场化”的一个具体体现就是所有大学的学费标准都大体一致。因此，在最好的学校和最烂的学校接受高等教育，学生家长的付出基本上一样。一旦较差高校的毕业生无法找到合适的工作，或者“被就业”，民怨自然会升高。
    第三，高等教育与市场需求脱节。这是教育品质低下的一个具体表现。这里所谓的“市场”有两类：一是普通知识的经济性市场；二是思想文化的学术性市场。中国的很多高校，一方面无法为本国经济市场提供适当（遑论高素质）的实用型人才，另一方面也无法培养出能在世界学术市场上占领高地的创新型人才。
    第四，教育学术腐败行为盛行。频发的学术抄袭、剽窃事件、论文买卖、评审过程中的寻租以及大量学术垃圾的生产，不但浪费了公共资源，而且极大地败坏了高等院校的文化。斯文扫地的结果自然是高等院校丧失了人文价值守护者的身份，从而招致网络世界的痛批、恶搞甚至谩骂。
    社会舆论的主流曾把这些弊端都归咎于“教育产业化”；近两三年来，舆论界对于教育行政化的认识和批评愈来愈普遍和深刻。“教育行政化”是造成高等教育种种弊端的最主要根源，而所谓“教育产业化”或“伪市场化”恰恰是高度行政化的后果之一。
    在高度行政化的等级体系中，高等院校的资源、党政管理层的任命甚至专业设置，都源自上级的审批，因此高校“官员们”眼睛向上也就成为自然。高等院校自然没有必要关注市场的需求——无论是国内经济性市场还是国际学术性市场，最重要也最为功利的就是应付好上级，哪怕上级派来的“评估钦差”只不过是科长。高校的关注点主要不是为学生们提供良好的服务，而是如何应对来自上级的检查考核，许多学生“被就业”的数据就是在这样的检查考核中出炉的。
    在行政化的等级体系中，公立高校一方面竭力争取来自政府的投入，另一方面无论政府预算足与不足，都要千方百计地利用自身的市场主导地位捞取市场收入，从而导致“行政主导型的商业化”。作为其上级，教育行政部门自然会全心全意维护其市场主导地位，而民营高校于是永远处于先天不足、后天不良的尴尬境地。
    在行政化的等级体系中，官场文化必定盛行，高等院校自然千篇一律，而中国优秀的大学生们最终被赶进了一个个死胡同，素质教育的发展与创新型人才的涌现根本无从谈起。
    在行政化的等级体系中，教育行政部门自然无法扮演好监管者的角色，对于其直属机构中学术不端和教育腐败行为的整治，也难免不疼不痒，缺乏力度。
新教改方案的伟大突破：
打破行政化的樊篱
    《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，也就是俗称的“新教改方案”，正在公开征求意见。无论这一方案的最终版本如何，这份征求意见稿都会载入中国社会事业改革与发展的史册。
    “新教改方案”最为亮丽的一点出现在第十三章，其第三十八条提出：“推进政校分开管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。……探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”许多媒体都意识到这一改革原则的革命意义，纷纷将“逐步取消行政级别”以标题的方式突出出来。
    中国教育机构中行政级别最高者为副部级，原来只有两家，现在至少有38家了。在行政化的体系中，所有的管理者，无论从名义上说还是从实质上看，都是行政官员（即官僚），而官僚的最大特征就是眼睛朝上。于是，在中国的教育界，教育家难以寻觅，大大小小的官员却比比皆是，形形色色的教育机构变成了官场。君不见，在原本承载着中国人文发展重任的大学里，原本理应淡泊名利的很多学者却打破脑袋争当“局长”、“处长”甚至“科长”。
    在计划体制时代，教育领域中的一切资源均来自上边，因此教育领域中的官场行为集中表现为争级别、争权力、争待遇。改革开放之后，计划体制首先在经济领域被打破，社会公益事业也纷纷走上了市场化或产业化的道路。然而，正如很多社会经济领域（如医疗界）发生的事情一样，当今中国教育的“市场化”是遭到扭曲的市场化，实际上是一种“行政主导型的商业化”。政府一方面维持公立教育机构的主导性，另一方面又允许它们走向商业化。
    于是，处于优势甚至垄断地位的公立教育机构对政府的资源自然是全力争取，对来自市场和社会的收入也绝不放过。在这样的格局下，教育机构之间的良性竞争始终无法形成。即便某些教育机构出现了乌烟瘴气的事情，其他教育机构取而代之的可能性也微乎其微。正是在行政化的体制下，我们看到了教育机构的千篇一律：哪怕是“功利化”，也都千校一面。
    温家宝总理日前指出：“我们现在的教育确实存在许多问题：一是教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别；二是让教育家办学。”不单是大学，所有学校都没有必要设置行政级别。学校改革的康庄大道，就是走向法人化。在这条大道上，新教改方案树立了两大醒目的路标，即“政校分开”与“管办分离”。

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